I SA/Wa 2501/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy własna decyzję z [...] lipca 2012 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2009 r. nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, w prawo własności na rzecz J.i J. małż. M. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana została przy następujących ustaleniach i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta P., w następstwie rozpoznania wniosku J. i J. małż. M. - powołując się na przepisy art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art. 4 ust. 1, 2 i 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) - przywoływanej dalej jako: "u.p.u.w.", a także uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność gminy P. w prawo własności – orzekł o odpłatnym przekształceniu przysługującego małżonkom M. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, w prawo własności. Ustalając należną za przekształcenie prawa jednorazową opłatę w kwocie [...] złotych, organ zastosował 99% bonifikatę. Powyższą nieruchomość J. i J. M. zbyli, aktem notarialnym z [...] marca 2010 r. , rep. A nr [...] na rzecz C. i E. małż. K. Wnioskiem z [...] maja 2012 r. J. i J. małż. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego to naruszenia upatrywali oni w braku zawarcia w decyzji pouczenia o obowiązku zwrotu udzielonej za przekształcenie prawa bonifikaty, w sytuacji sprzedaży nieruchomości przed upływem 5 lat od przekształcenia. W następstwie przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lipca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji przekształceniowej z [...] listopada 2009 r.. Wskazując na istotę postępowania nieważnościowego, a także charakter kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ wywodził, że kontrolowana decyzja taką wadą nie jest obarczona. Zastosowano bowiem przy jej wydaniu właściwe przepisy i zawiera ona wszystkie elementy, wymagane art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 u.p.u.w. W odniesieniu zaś do kwestii braku pouczenia w decyzji o obowiązku zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, w sytuacji zbycia nieruchomości przez beneficjenta przekształcenia przed upływem 5 lat od tego przekształcenia, organ zauważył, że ten argument strona będzie mogła podnieść w odwołaniu od decyzji nakładającej obowiązek zwrotu bonifikaty. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. M. i J. M. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, 78, 80, 81, 86, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z [...] października 2012 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z [...] lipca 2012 r. Kolegium powtórzyło uprzednio podnoszoną argumentację o nadzwyczajnym i odrębnym charakterze postępowania nieważnościowego, wskazując, że jest ono ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. To zaś oznacza, że w takim postępowaniu organ nie rozstrzyga ponownie merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje ten akt administracyjny. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Wobec powyższego, w ocenie organu, w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów. Zatem wniosek dowodowy zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dotyczący przedstawienia informacji ile wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem 99% bonifikaty zostało rozpatrzone w 2009 r. decyzją odmowną, a także wniosek zwarty w piśmie inicjującym postępowanie o przesłuchanie świadków) nie mógł zostać uwzględniony. Z tego też względu, zdaniem Kolegium, nie mogły odnieść także zamierzonego skutku podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty naruszenia procedury administracyjnej. W związku natomiast z podnoszoną przez strony argumentacją, wskazującą na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania, organ odwołując się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1351/00, wyjaśnił, że za rażące uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe ich zastosowanie, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, jak też mającym wpływ na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Takie jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie, albowiem w toczącym się postępowaniu z wniosku J. i J. małżonków M. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie doszło do oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad określonych w art. 6-11 k.p.a., a przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę wydania przedmiotowej decyzji, zastosowano prawidłowo. Konkludując organ podtrzymał także swoje stanowisko, iż kwestia braku pouczenia o obowiązku zwrotu bonifikaty, w sytuacji sprzedaży nieruchomości przed upływem 5 lat od przekształcenia prawa, będzie mogła być podniesiona przez strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu bonifikaty. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. J. M. i J. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj: art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, 78, 80, 81, 86, 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazali oni, iż podtrzymują argumentację podniesioną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a ponadto wywodzili, że o ile sam błąd polegający na braku pouczenia o konsekwencjach sprzedaży nieruchomości w okresie pięciu lat od przekształcenia prawa, nie powoduje materialnoprawnej nieprawidłowości rozstrzygnięcia, o tyle oddziałuje on na prawidłowość przeprowadzonego postępowania. Ich zdaniem, z uwagi na rodzaj naruszenia - zasady ogólne postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 2009 r., oraz jego skutków, a więc wprowadzenia skarżących w błąd i narażenie ich na szkodę, naruszenie proceduralnych przepisów przez organ należy kwalifikować jako "rażące". W związku z tym naruszeniem doszło bowiem do takiego ograniczenia praw skarżących, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Skarżący zwracali uwagę, że decyzję o przekształceniu prawa wydano jako zgodną z żądaniem skarżących, bez pouczenia skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranego materiału jak i zgłoszonych żądań. Powyższe nie jest wprawdzie naruszeniem k.p.a., jednakże w sposób istotny wpłynęło na ich sytuację i "uwypukliło" brak pouczenia. Ponadto podnosili, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazali przesłanki dające podstawę przypuszczać, że organ wiedział o planach zbycia przedmiotowej nieruchomości, a mimo to nie poinformował o skutkach zbycia nieruchomości w ciągu 5 lat od uzyskania bonifikaty. To wszystko powoduje, że zostali oni pozbawieni możliwości cofnięcia wniosku, a tym samym uniknięcia możliwej do poniesienia przez nich szkody. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2009 r. nr [...] o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, przynależnego J. i J. małż. M. w prawo własności. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kolegium oceniło, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), a także uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność gminy P. w prawo własności. Ocenę Ministra Infrastruktury skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przede wszystkim wskazać należy, że istotą postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest przeprowadzenie, w oparciu o stan faktyczny i prawny aktualny w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, analizy mającej wykazać, czy jest ono dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadami materialno-prawnymi, stanowiąc przy tym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Oznacza to, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być zaś oczywiste. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że poddana kontroli w tym trybie decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2009 r. nie jest dotknięta wadami, o których mowa w punktach 1 oraz 3 do 7 § 1 art. 156 k.p.a. Powyższe nie budzi także wątpliwości Sądu. Wydana ona bowiem została przez organ właściwy, sprawa nią załatwiona nie była rozstrzygnięta uprzednio inną ostateczną decyzją, decyzja została skierowana do jednostek mających przymiot strony, była wykonalna, jej wykonanie nie wiązało się z koniecznością dokonania czynności, które zagrożone by były karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność ex lege. Istotą sporu jest natomiast to, czy decyzja ta obarczona jest wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a, a więc wadą rażącego naruszenia prawa, której skarżący upatrują w braku zawarcia w decyzji pouczenia o konsekwencjach wynikających ze sprzedaży nieruchomości przez beneficjentów przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, w terminie 5 lat od dnia wydania w tym względzie decyzji, w sytuacji gdy za przekształcenie wnieśli oni jednorazową opłatę pomniejszoną o przewidzianą przepisami prawa bonifikatę. Zdaniem skarżących obowiązek taki wynikał zaś przede wszystkim z ustanowionego w art. 9 k.p.a. obowiązku informowania przez organy administracji publicznej stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że co do zasady rażące naruszenia prawa wiązać należy z naruszeniem przepisów praw materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Istotne wady postępowania, stanowią bowiem ewentualna przesłankę do wznowienia postępowania na zasadach określonych w art. 145 i n. k.p.a. Wprawdzie rację ma skarżący, że doktryna oraz orzecznictwo dopuszczają także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej (z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowienia postępowania), poprzez oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6-11 k.p.a., jednakże aby te naruszenia prowadziły do wyeliminowania ze skutkiem ex tunc decyzji muszą one powodować istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, jak też mieć wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego (vide wyrok NSA z 22.09.2011 r. sygn.. akt II OSK 1351/10 Lex nr 1069004). Innymi słowy chodzi o takie naruszenia przepisów procedury w toku prowadzonego postępowania, których konsekwencją jest wadliwie, z punktu widzenia norm prawa materialnego, ukształtowany stosunek administracyjnoprawny. Z taką sytuacją jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Brak pouczenia o którym wyżej mowa, w żadnym razie nie skutkował tym, że samo przekształcenie przynależnego skarżącym prawa użytkowania wieczystego gruntu, w prawo własności i ustalona z tego tytułu jednorazowa opłata (uwzględniająca 99%. bonifikatę), co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, dokonane zostało w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym względzie przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Tym bardziej, że zakres informacji, które zdaniem skarżących winien im organ przekazać w toku postępowania, względnie w decyzji, nie odnosi się bezpośrednio do jego przedmiotu (przekształcenia prawa), ale obejmuje informacje o konsekwencjach prawnych działań strony podejmowanych po zakończeniu tego postępowania, a więc załatwieniu sprawy administracyjnej. Zważyć zaś należy, że norma zawarta art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych dyspozycja normy prawnej zawartej w tym przepisie nie może być również utożsamiana z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach nie dostosowania się do konkretnych przepisów (por. wyrok NSA z 20.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1450/10 Lex nr 1151881). W tym stanie rzeczy, rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., że brak informacji o obowiązku zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, w sytuacji zbycia przez beneficjanta przekształcenia nieruchomości przed upływem 5 lat od przekształcenia prawa, który to obowiązek ustanowiony został w art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., nie stanowi naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić się również należy z Kolegium, że w prowadzonym przed nim postępowaniem nieważnościowym, ze względu na jego charakter, nie było możliwości prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w tym przesłuchiwania świadków czy stron postępowania. W postępowaniu takim nie rozstrzyga się wszak ponownie o istocie sprawy administracyjnej zakończonej w postępowaniu zwykłym, ale jedynie dokonuje oceny legalności tego postępowania i wydanej w nim decyzji przez pryzmat kwalifikowanych wad prawnych. W tej sytuacji czynienie organowi nadzoru zarzutu, że nie uwzględnił zgłoszonych w tym względzie wniosków dowodowych, a tym samym naruszył art. 78 i art. 86 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Kolegium art.10 § 1 k.p.a., Organ uchybił bowiem wynikającemu z tego przepisu obowiązkowi poinformowania strony przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości ewentualnego zgłaszania wniosków. Uchybienie to jednak nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż ani z treści skargi (strony poza wskazaniem na naruszenie tego przepisu nie wyjaśniają w czym upatrują jego naruszenia), ani innych dokumentów zgromadzonych w aktach nie wynika, by w sytuacji gdyby te uprawnienia stronom zostały zapewnione, dokonałyby one określonej czynności procesowej, a więc przedstawiły dowody lub wnioski, które mogłyby mieć istotne znaczenie w sprawie. Skoro zatem naruszenie normy zawartej w tym przepisie, nie miało wpływu na ostateczny rezultat prowadzonego postępowania, to mimo zasadności podniesionego w tym zakresie zarzutu, nie ma podstaw do uchylenia wydanej w takich warunkach decyzji. Niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może bowiem odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1098/10 Lex nr 786594). Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy, w kluczowych dla oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta P. aspektach, został ustalony prawidłowo i zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7, 77 § 1 k.p.a.). Znajduje on przy tym oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.pa.). Motywy zaś podjętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu w sposób przekonujący i zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także, by w toku prowadzonego postępowania nadzorczego doszło do naruszenia pozostałych przywołanych w skardze przepisów postępowania, którego to naruszenia, co istotne, poza przywołaniem numeracji artykułów kodeksu postępowania administracyjnego, skarżący również szczegółowo nie uzasadniają. Skoro zatem przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa i z akt sprawy nie wynika, by badana decyzja obciążana była inną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w toku postępowania nadzorczego nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, to skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.