I SA/Wa 2231/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. G., B. C. i G. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących W. G., B. C. i G. G. solidarnie kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania G. G., B. C. i W. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], ustalającą odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Gminy Miejskiej C. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] r. zatwierdził projektu podziału nieruchomości, projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej p.n. "Wewnętrzna pętla miejska w C. - droga gminna łącząca drogi krajowe nr [...] i [...], drogi wojewódzkie nr [...] i [...] oraz siedem dróg powiatowych", przebiegającej m.in. przez teren obejmujący działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2 (powstałą w następstwie zatwierdzonego tą decyzją podziału działki nr [...]), a stanowiącą współwłasność G. G., B. C. i W. G. w udziałach po 1/3 części. W konsekwencji tej decyzji, działka nr [...], jako teren niezbędny na potrzeby realizacji ww. inwestycji – przeszła na własność Gminy Miejskiej C., stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "specustawa drogowa"). Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Gminy Miejskiej C. nieruchomości oznaczonej nr [...] na rzecz G. G., W. G. i B. C. w łącznej kwocie [...] zł. Ustalając kwotę odszkodowania organ oparł się na sporządzonym na jego zlecenie operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2011 r. Od decyzji powyższej odwołanie w dniu [...] kwietnia 2012 r. złożyła G. G., B. C. oraz W. G., zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, specustawy drogowej, a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zdaniem odwołujących operat sygnowany przez rzeczoznawcę majątkowego – S. P., nie powinien być dopuszczony jako wiarygodny dowód w sprawie, gdyż zawiera błędy merytoryczne oraz nie został sporządzony osobiście przez rzeczoznawcę, ale przy udziale osób nie posiadających do tego legitymacji. Ponadto ww. rzeczoznawca winien podlegać wyłączeniu z uwagi na łączące go z nimi kontakty handlowe. Po rozpatrzeniu odwołania i analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że w świetle ustalonego stanu faktycznego wydana ona została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ wojewódzki odwołując się do regulacji zawartych w specustawie drogowej, ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wywodził, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy, został wykonany w sposób prawidłowy i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Wskazał przy tym na potwierdzenie przez rzeczoznawcę jego aktualności, mimo upływu 12 miesięcy od sporządzenia operatu, jak też aktualności wyceny, mimo zmienionych regulacji ww. rozporządzenia, w oparciu o które pierwotnie została ona wykonana. Wojewoda [...] podniósł poza tym, że podane w odwołaniu skarżących powody wyłączenia biegłego nie znalazły uzasadnienia w świetle przedstawionych przez skarżące faktów. Odwołujące się zrezygnowały z zakupu stolarki w firmie G., której Prezesem jest S. P., co tym samym powoduje, że nie można łączyć jego osoby z osobą biegłego w sprawie. Skarżące udokumentowały wprawdzie zamiar dokonania zakupu za pośrednictwem wyżej wymienionego stolarki okiennej, co jednak nie wypełnia przesłanek wyłączenia zawartych w art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego udziału w opracowaniu operatu osób nie mających uprawnień rzeczoznawcy, organ ocenił, że wykazanie poza rzeczoznawcą jeszcze dwóch innych osób (nie posiadających uprawnień) jako uczestniczących przy opracowaniu wyceny nie dyskwalifikuje operatu. W jego ocenie opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości reprezentatywnych oraz odpowiednim ustaleniu współczynników korygujących cenę średnią. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu G. G., B. C. i W. G. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzji Starosty [...], jako wydanych z naruszeniem:. 1. art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozpoznania wniosku o wyłączenie rzeczoznawcy 2. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., art. 130 u.g.n. oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy niespełniający niezbędnych wymogów metodologicznych umożliwiających ustalenie odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem zaś zaaprobowania wadliwego dowodu Wojewoda naruszył również przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie pouczenia strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. o możliwości wykazania przez stronę inicjatywy i skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; 4. art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niepoddanie przez organ pomimo zgłaszanych przez stronę zarzutów weryfikacji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiły szczegółowo argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Z kolei przy piśmie procesowym z 6 maja 2013 r. przesłały sporządzoną przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sygnowanego przez S. P., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, jak też zasądzenie na ich rzecz kosztów sporządzenia tej oceny w kwocie [...] złotych. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] marca 2012 r., nr [...]. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Niekwestionowaną okolicznością jest bowiem, że nieruchomości stanowiące działki nr [...], z mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), stała się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej C., z dniem w którym decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (obejmującej m.in. obszar ww. nieruchomości) stała się ostateczna. Konsekwencją powyższego był powstanie obowiązku ustalenia za odjętą własność należnego osobom wywłaszczonym odszkodowania, co jest również okolicznością niesporną. Istotą sporu jest natomiast ocena wartości dowodowej, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2011 r., zwierającego wycenę działki nr [...], który jest kluczowym dowodem w sprawie o odszkodowanie. Ustalenie wszak odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości (art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; przywoływanej dalej jako "u.g.n."), która to opinia zwana jest ustawowo operatem szacunkowym. Zdaniem organu wojewódzkiego (jak też Starosty [...]) operat ten został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jak też specustawy drogowej, co pozwala na ustalenie w oparciu o ten dowód należnego byłym właścicielkom nieruchomości odszkodowania. Z oceną tą nie sposób się jednak zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że opinia o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 132 ust. 2 u.g.n. jest opinią rzeczoznawcy, a więc osoby fizycznej posiadającej uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. art. 174 ust. 2 u.g.n.). Jako osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną niezbędną do podjęcia rozstrzygnięcia, spełnia on zatem w postępowaniu administracyjnym funkcję biegłego. W tym stanie rzeczy sporządzana przez niego opinia jest wypadkową zastosowanych norm prawnych i zasad regulujących proces wyceny oraz efektem wykorzystania posiadanej przez niego specjalistycznej wiedzy. Musi być ona więc sporządzona przez niego osobiście. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 156 ust. 1 tej ustawy stanowi wszak, że to "rzeczoznawca majątkowy sporządza (...) opinię...". To on dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (por. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca (a nie inne podmioty) zobowiązany jest do wykonywania przewidzianych ustawą czynności (w tym określania wartości nieruchomości), zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, standardów zawodowych, zasad etyki, bezstronności (por. art. 175 ust. 1 u.g.n.). Wreszcie to rzeczoznawca jako sporządzający, a nie jeden ze współautorów opinii (sporządzonej przy udziale osób nie będących rzeczoznawcami majątkowymi), w świetle normy zawartej w § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., sygnuję własnym podpisem i pieczęcią rzeczoznawcy majątkowego. Tym samym nie można uznać, za opinię rzeczoznawcy majątkowego, o której mowa w art. 132 ust. 2 u.g.n., wymaganą do ustalenia odszkodowania, opinii której rzeczoznawca majątkowy jest jedynie współautorem, a pozostałe podmioty ją przygotowujące takich kompetencji zawodowych nie mają, choćby nawet posiadały one specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu podpisany przez rzeczoznawcę S. P., jak słusznie podniosły skarżące już na etapie postępowania odwoławczego, sporządzony został przez osoby nieuprawnione. Jak wynika bowiem ze strony tytułowej, jego autorem nie był firmujący go rzeczoznawca, ale "zespół", w którego skład wchodziły poza rzeczoznawcą jeszcze dwie osoby – J. J. i M. D., które takimi uprawnieniami się nie legitymowały. To zaś prowadzić musi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie, organy nie dysponowały prawidłowo sporządzonym dowodem pozwalającym na ustalenie odszkodowania, a tym samym podejmując w tym względzie rozstrzygnięcie naruszyły art. 132 ust. 2 u.g.n. Za uzasadniony także uznać należy zarzut skarżących dotyczący nie wyłączenia w niniejszej sprawie rzeczoznawcy S. P. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Zgodnie zaś z § 1 pkt 1 art. 24 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Jak wynika z akt sprawy S. P., który poza tym że jest rzeczoznawcą prowadzi także działalność handlowo-usługową w ramach firmy G. Sp. z o.o., której jest prezesem zarządu. Ze spółką tą natomiast skarżące nawiązały relacje handlowe jako reprezentanta firmy S. w zakresie zakupu stolarki w trakcie trwania postępowania odszkodowawczego. Oznacza to, co zresztą podkreślał już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyroku z dnia 14 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1455/12, w analogicznej sprawie dotyczącej tożsamych podmiotów, że w sporządzaniu operatu brał udział rzeczoznawca będący jednocześnie kontrahentem gospodarczym zainteresowanego, czym bezsprzecznie naruszono generalną zasadę wyrażoną w przepisie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniesionego w charakterze dowodu z oceny prawidłowości operatu szacunkowego, wskazać należy, że dowód ten Sąd na rozprawie dopuścił. Jednakże nie miał on istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Powodem bowiem uchylenia decyzji, jak już wyżej wskazano jest zakwestionowanie samej możliwości wykorzystania jako dowodu operatu poddanego merytorycznej ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 tej ustawy. Przy czym wyjaśnić należy, że wniosek o zasądzenie kosztów sporządzenia oceny operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych (o co wnioskowały skarżące) nie mógł być uwzględniony, gdyż stosownie do art. 200 powołanej ustawy, uwzględniając skargę sąd orzeka jedynie o zwrocie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do nich zaś zalicza się: wynagrodzenie adwokata, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa (art. 205 § 2 ww. ustawy). Brak jest więc podstaw prawnych do orzekania o zwrocie poniesionych przez strony wydatków związanych z opłaceniem wspomnianej opinii. Wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do konieczności powołania przez organ rzeczoznawcy majątkowego celem dokonania ponownej wyceny nieruchomości, oceny sporządzonego przezeń operatu szacunkowego, zapewnienia stronie w toku postępowania prawa czynnego udziału i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, którego treści skład orzekający nie przesądza.