I OSK 2221/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 155/13 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody K z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od Gminy B.na rzecz Wojewody K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/BD 155/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Gminy B. , uchylił decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Starosta B. ustalił na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości [...] zł za, przejętą pod drogę publiczną, część, pozostającej w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B., nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...]. W związku zaś z tym, że w/w działka - z mocy prawa - stała się własnością Gminy B., zobowiązanym do zapłaty powyższego odszkodowania został Wójt Gminy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił w tym przypadku operat szacunkowy, sporządzony w dniu [...] grudnia 2011 r. przez rzeczoznawczynię majątkową – M. B., który - w ocenie organu - spełniał wszystkie wymagania, określone przepisami prawa. Wartość rynkowa w/w działki gruntu została określona według stanu na dzień [...] października 2009 r. a wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie odszkodowania. Wyceniana nieruchomość znajdowała się poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] znajdowała się w strefie 1 (wielofunkcyjna) w obszarze 1.1 (centralny o funkcji usługowo-mieszkaniowej). Z tej przyczyny, rzeczoznawczyni majątkowa badaniem objęła dwa segmenty nieruchomości, to jest: przeznaczone na cele inwestycyjno-mieszkaniowe oraz nabywane pod drogi. W wyniku analizy rynku dróg na terenie Gminy B. biegła stwierdziła, że sprzedane działki były w większości zajęte już pod drogi, a nie dopiero pod nie przeznaczone. Większość transakcji dotyczyła przy tym dróg niepublicznych. Nieruchomości te były obciążone służebnościami przechodu i przejazdu a żadna z działek nie była wydzielona z nieruchomości inwestycyjnej ani z leśnej. Ceny działek były niższe od cen działek inwestycyjnych. Rzeczoznawczyni majątkowa stwierdziła zatem, że analizowane nieruchomości charakteryzowały się brakiem podobieństw w stosunku do nieruchomości wycenianej a ponadto przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe nie powodowało wzrostu jej wartości. Mając na uwadze, że przyjęcie do wyceny transakcji nieruchomościami drogowymi spowodowałoby, że w wycenie nie zostałaby zrealizowana ustawowa zasada korzyści, wartość rynkową nieruchomości określona została na podstawie cen rynkowych nieruchomości gruntowych, nabywanych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Na potrzeby określenia wartości rynkowej gruntu biegła wybrała podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Wartość jednostkowa nieruchomości obliczona została jako korekta ceny średniej i wynosiła [...] /m². Poza tym organ wskazał, iż w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono wpisów w dziale IV, natomiast w dziale III ujawnione były dwa wpisy. Pierwszy, określony rodzajowo jako "inny wpis", dotyczył prawa bezpłatnego współużywania drogi, która prowadzi do podwórza młyńskiego w P. wzdłuż bagna przez obwody leśne [...] i [...] od parceli katastralnej [...] kart mapy [...] obrębu G. las a więc nie dowodził on istnienia na wycenianej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego a zatem nie miał wpływu na ustalenie odszkodowania. Drugi - określony rodzajowo wprawdzie jako ograniczone prawo rzeczowe, dotyczył jednak nieodpłatnej służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] polegającej na prawie korzystania z drogi, stanowiącej działkę nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] a zatem nie odnosił się on do działki objętej niniejszym postępowaniem i dlatego również nie miał wpływu na określenie jej wartości. Organ podkreślił również, że wziął pod uwagę fakt, iż działka nr [...] nie została wydana przez byłego właściciela w terminie 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności, w związku z czym kwota odszkodowania nie została w tym przypadku powiększona o 5%. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Gminę B., Wojewoda K., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty B. Zdaniem organu odwoławczego, w operacie szacunkowym biega dokonała analizy rynku nieruchomościami gruntowymi o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej w zakresie transakcji zawieranych w latach 2010-2011 i ustaliła, że w badanym okresie czasu odnotowano znaczną ilość takich transakcji. Do dalszej analizy wybrała [...] transakcji nieruchomościami, w których cena średnia wynosiła [...] zł/m². Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, iż sposób ustalenia odszkodowania był zgodny z zasadą korzyści. Z dokonanej przez biegłą analizy gruntów nabywanych pod drogi wynikało bowiem, że na terenie Gminy występowały takie transakcje, jednak dotyczyły one działek zajętych pod drogi. Istniejące pojedyncze transakcje miały charakter sporadyczny, odbywały się w specyficznych uwarunkowaniach, a ceny uzyskiwane za nieruchomości pod drogi w latach 2010-1011 wahały się w przedziale od [...] zł/m² do [...] zł/m². Mając powyższe na uwadze, biegła określiła wartość nieruchomości w oparciu o jej aktualny sposób użytkowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że prawo do bezpłatnego współużywania drogi zostało w księdze wieczyste określone rodzajowo jako "inny wpis". Wpis ten nie odpowiadał zatem żadnemu z ograniczonych praw rzeczowych, których enumeratywny katalog zawiera art. 244 § 1 k.c. Ocena zarówno aktualności wpisu, jak i charakteru ujawnionego prawa wykraczała przy tym poza kompetencje organu administracji publicznej a zatem prawo to nie zostało uwzględnione przy obliczaniu odszkodowania. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2012 r. Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 t.j.) w związku z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109; ze zm.) oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Wojewoda K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga była zasadna. Sąd na wstępie powołał, stanowiące materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji, przepisy art. 12 ust. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) a także art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") i stwierdził, że z treści operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nie wynikało by biegła, wyceniając przejętą przez Gminę nieruchomość, wzięła pod uwagę fakt, iż stanowiła ona grunt leśny, z czym wiązały się określone utrudnienia dla właściciela w zakresie wykorzystania nieruchomości. Aby nieruchomość ta mogła bowiem być przeznaczona na cele nieleśne, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266; ze zm.) konieczne było zawarcie stosownego postanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, przy ustalaniu wartości nieruchomości należało wziąć pod uwagę, że wyceniana nieruchomość była wprawdzie przeznaczona, zgodnie ze studium, pod funkcję usługowo-mieszkaniowe, ale aby mogła być użytkowana zgodnie z tym przeznaczeniem, konieczne było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe cechy nieruchomości powinny zaś zostać uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego przy analizie rynku nieruchomościami, gdyż przewidziana w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada przysługiwania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie na cele publiczne oznaczała, że odszkodowanie to winno odpowiadać wartości utraconego prawa własności, lecz nie powinno wartości tej przewyższać. Sąd zwrócił również uwagę, że na prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania wpływ mogło mieć również naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten jednoznacznie bowiem wskazywał, że wysokość odszkodowania za przejęcie gruntu pod drogę publiczną ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania, a więc dnia wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. W niniejszej sprawie zaś wartość nieruchomości, a co za tym idzie wysokość odszkodowania, została ustalona przez organ I instancji na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym wartość nieruchomości określono według poziomu cen na dzień [...] grudnia 2011 r. Wydając zatem decyzję w dniu [...] lipca 2012 r. organ I instancji ustalił wysokość odszkodowania według wartości nieruchomości, ustalonej w operacie, na dzień 3 grudnia 2011 r., nie zaś na dzień przyznania odszkodowania. W żaden sposób organ nie odniósł się przy tym w motywach decyzji do tego, jaki wpływ na wartość nieruchomości miał upływ ponad siedmiu miesięcy od dnia na który oszacowano wartość nieruchomości. Brak ustaleń organu w tym zakresie stanowiło, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy administracji naruszyły również inne przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a, bo w sposób lakoniczny odniosły się do kwestii wpływu praw i służebności ustanowionych w dziale III księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości na wartość wycenianej działki. Zarzut ten dotyczył zwłaszcza wpisu w zakresie prawa współużywania drogi. Ustosunkowując się do tej kwestii – jak wywodził Sąd - organy obu instancji ograniczyły się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, iż wpis ten nie mógł być uwzględniony przy ustalaniu wartości nieruchomości, bo nie obejmował on ograniczonego prawa rzeczowego. Tymczasem, powinno być wskazane, jakie konkretnie cechy powodowały, że nie można było tego, objętego tym wpisem, prawa uznać za ograniczone prawo rzeczowe. Konkludując, Sąd polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, mając na względzie powyższe rozważania, a także treść art. 156 ust. 3 u.g.n., dopuścił dowód z nowego operatu z wyeliminowanymi nieprawidłowościami stwierdzonymi przez Sąd a następnie, po wnikliwej ocenie przedłożonego operatu, przedstawił swoje ustalenia w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie: 1. prawa materialnego, w postaci: -) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), -) art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczenia nieruchomości, dla potrzeb wyceny, w przypadku gruntów leśnych nie ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy wskazane przepisy nakazują bez wyjątków, w tym również w przypadku gruntów leśnych, uwzględniać ustalenia obowiązującego studium, -) art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem kwota odszkodowania nie odpowiadała wartości nieruchomości na dzień ustalenia odszkodowania, -) art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16. poz. 93 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie nieograniczonego katalogu praw rzeczowych ograniczonych, co jest nie do pogodzenia z zasadą numerus clausus praw rzeczowych ograniczonych, skutkujące przyjęciem, iż nieznane ustawie prawo do współużywania drogi stanowi prawo rzeczowe ograniczone, a w rezultacie wpływa na wartość poddanej wycenie nieruchomości, -) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707) w zw. z § 46 pkt 1 a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 695) - poprzez jego błędną wykładnię skutkująca przyjęciem, iż w dziale III księgi wieczystej ujawnione są jedynie ograniczone prawa rzeczowe, podczas gdy, w dziale tym, w podrubryce 3.4.1.1. oprócz ograniczonych praw rzeczowych, ujawnia się również "inne wpisy o prawach, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, iż ujawnione w KW nr [...] jako "inny wpis" prawo do bezpłatnego współużywania drogi stanowi ograniczone prawo rzeczowe obciążające wycenianą nieruchomość; 2) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: -) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami prawa procesowego mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w sytuacji, gdy nie nastąpiło naruszenie art. 7. 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., a w efekcie dokonanie wadliwej kontroli decyzji Wojewody K. z dnia [...].12.2012 r. poprzez: a) uznanie za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące uwzględnieniem skargi, braku odniesienia się w decyzji do kwestii ewentualnego wpływu czasu na wartość nieruchomości, pomimo jednoznacznego brzmienia w tym zakresie przepisów prawa materialnego - art. 156 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, b) uznanie za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące uwzględnieniem skargi, braku odniesienia się w decyzji do kwestii ewentualnego wpływu wpisów w dziale III KW nr [...] na wartość wycenianej działki, pomimo jednoznacznego brzmienia w tym zakresie przepisów prawa materialnego: art. 244 § 1 k.c., art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, § 46 pkt 1 a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym oraz faktu, iż co do części tych wpisów jednoznacznie wynika, że nie dotyczą one wycenianej działki. Z powyższej podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia wypływa bezpośredni związek z treścią zaskarżonego wyroku, wyrażający się następującą zależnością: gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany zaskarżony, wadliwy wyrok - stąd wniosek o istotnym wpływie wymienionych wyżej naruszeń przepisów postępowania na zaskarżony wyrok. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie - na wypadek stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina B. wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do obrazy prawa materialnego w postaci: art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawy drogowej"), art. 154 ust. 2 i 3 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy drogowej, art. 244 § 1 k.c. i art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707) w zw. z § 46 pkt 1 a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym a także do powiązanych z nimi zarzutów przepisów postępowania, których uchybienie – zdaniem autora skargi kasacyjnej - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7. 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyć jednak w tym miejscu wypada, że istota analizowanej sprawy polegała na konieczności dokonania prawidłowej wykładni prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w/w przepisów procedury administracyjnej wiązało się z przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią prawa materialnego. Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą własność Skarbu Państwa (pozostającą w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B.), która została objęta decyzją Starosty B. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o realizacji inwestycji drogowej, polegającej na budowie przedłużenia ulicy Ł. w miejscowości T. w gminie B. Z tej przyczyny z większej całości została wydzielona działka nr [...] o powierzchni [...] ha, która – z mocy prawa – stała się własnością Gminy B. Rozpatrując sprawę, w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda K., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ustalającej odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę w/w działki w kwocie [...] zł. Zdaniem zaś Sądu Wojewódzkiego odszkodowanie to zostało jednak ustalone błędnie, gdyż wprawdzie w/w grunt był co prawda przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. pod funkcje usługowo-mieszkaniowe, ale organ nie wziął pod uwagę, że aby mógł on być użytkowany zgodnie z tym przeznaczeniem to konieczne było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl bowiem art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody, o której mowa w ust. 2, dokonywanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tej więc przyczyny Sąd Wojewódzki zakwestionował przyjęcie w operacie szacunkowym, dla potrzeb określenia wartości działki nr [...], transakcji nieruchomościami gruntowymi o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, zawieranych na terenie gminy B. w latach 2010-2011. Z poglądem tym jednak nie można się zgodzić. Jak wyżej wspomniano, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy szczególnej, jaką jest specustawa drogowa. Zawiera ona szereg rozwiązań swoistych, mających charakter wyjątkowy. Ustawa ta bowiem ma za zadanie realizację celu szczególnego, jakim jest znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Zatem to przepisy tej ustawy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami pozostałych ustaw. Trafnie więc podnosi autor skargi kasacyjnej, że w analizowanym przypadku istotna w pierwszym rzędzie jest treść w art. 21 ust. 1 specustawy drogowej, który wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do tego rodzaju gruntów, jeśli są one objęte decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten stanowi bowiem, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zasadnie także zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że - zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. - wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się zaś na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Skoro zatem wyceniana działka przeznaczona była w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], pod funkcję usługowo/mieszkaniową to zasadnie przyjęto w operacie szacunkowym - jako materiał porównawczy - transakcje nieruchomościami gruntowymi o takiej właśnie funkcji. Wyjaśnić także trzeba, że ustalenie w opisanym wyżej przypadku odszkodowania za nieruchomość następuje w formie decyzji administracyjnej, którą wydaje organ, orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych), zaś - po myśli art. 12 ust. 5 w/w ustawy - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy gospodarce nieruchomościami. Z tego powodu w sprawie odnajdował generalnie zastosowanie przepis art. 134 u.g.n., regulujący zasady określania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone. Zgodnie z ust. 1 w/w artykułu podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi w takiej sytuacji ( z zastrzeżeniem art. 135 ustawy, który w analizowanej sprawie nie miał zastosowania) wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu zaś tej kategorii uwzględnia się w szczególności: rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomości ( ust.2). Z racji zaś regulacji szczególnej, zawartej w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, o którym mowa w w/w art. 12 ust. 4a ustawy, odszkodowanie ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz wg jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W analizowanej sprawie ustalenie odszkodowania, które nastąpiło w decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2012 r. odnosiło się do stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji o realizacji inwestycji zaś kwota odszkodowania odnosiła się do wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Skoro zatem operat szacunkowy został sporządzony w dniu 3 grudnia 2011 r. a decyzja organu I instancji została – jak wyżej wspomniano - w dniu 12 lipca 2012 r. to operat ten mógł w pełni stanowić podstawę do wydania w tym przypadku rozstrzygnięcia merytorycznego. Dopiero bowiem, gdy operat jest wykorzystywany po upływie terminu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, wykorzystanie jego wymaga potwierdzenia jego aktualności poprzez umieszczenie w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego stosownej klauzuli. Podkreślenia w tym miejscu także wymaga, że powiązanie przepisów art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy drogowej wyraźnie wskazuje, że ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość organ ( a nie jedynie rzeczoznawca dokonujący wyceny) musi brać pod uwagę takie parametry jak: stan i wartość rynkową nieruchomości (z określonych dat). Żaden zaś z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny o inne jeszcze składniki. Z drugiej też strony, wprawdzie art. 18 ust. 1a specustawy drogowej przewiduje, że jeżeli nieruchomość, objęta decyzją o realizacji inwestycji, jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym to należne byłemu jej właścicielowi odszkodowanie zostaje zmniejszone o kwotę odpowiadająca wartości takiego prawa, ale pojęcie "ograniczonego prawa rzeczowego" musi być w tym przypadku rozumiane zgodnie z brzmieniem kodeksu cywilnego. Specustawa drogowa nie zawiera w tym względzie definicji legalnej, a ponieważ instytucja ograniczonych praw rzeczowych jest instytucją prawa cywilnego, należy ją wykładać zgodnie z przepisami w/w kodeksu. Po myśli art. 244 § k.c., ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu i hipoteka. Innych praw ograniczonych praw rzeczowych aktualne ustawodawstwo nie przewiduje a zatem jest to lista zamknięta. W związku z powyższym wskazać wypada, iż w dziale III księgi wieczystej nr [...], nieruchomość, z której wydzielona została działka ewidencyjna nr [...], figuruje wpis oznaczony jako "inny wpis" a jego treścią jest prawo polegające na bezpłatnym współużywaniu drogi, która prowadzi od podwórza młyńskiego w P. wzdłuż bagna (trzęsawiska) przez obwody leśne [...] i [...] do parceli katastralnej [...] karty mapy 14 obrębu G. las, na rzecz każdoczesnego właściciela w/w parceli. Prawo to powstało w 1902 r. zaś do księgi wieczystej zostało wpisane w [...] r. Z dalszej adnotacji wynika zaś, że ciężar ten ciąży na nieruchomości KW nr [...]. Całkiem zatem niezrozumiale było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który zarzucił organom obu instancji lakoniczność uzasadnienia decyzji, zauważając, że organy ograniczyły się jedynie w tym przypadku do stwierdzenia, iż wpis ten nie mógł być uwzględniony przy ustalaniu wartości nieruchomości, bo nie obejmował on ograniczonego prawa rzeczowego. Zdaniem Sądu natomiast należało wyjaśnić, jakie konkretnie cechy powodowały, że nie można było tego, objętego tym wpisem, prawa uznać za ograniczone prawo rzeczowe. Tymczasem, z treści wspomnianego wpisu wynika, że powyższe obciążenie nie dotyczy wycenianej części nieruchomości a ponadto, że wyżej opisane prawo nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego. Nie zostało ono bowiem ani w ten sposób w księdze wieczystej oznaczone, ani też przepisy prawa cywilnego nie przewidują ograniczonego prawa rzeczowego, którym miało być "współużywanie". Podkreślić zaś wypada, że - zgodnie z § 46 pkt 1 a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie zakładania prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym - Rubryka 3.4 "treść wpisu" obejmuje: w podrubryce 3.4.1 "treść prawa, roszczenia, ograniczenia, ostrzeżenia" następujące pola: a) 3.4.1.1 "rodzaj wpisu" - wskazanie rodzaju dokonywanego wpisu; poprzez wpisanie: ograniczone prawo rzeczowe, ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością, prawo osobiste, roszczenie, ostrzeżenie, ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością, inny wpis. Organy, orzekające w przedmiocie ustalenia odszkodowania, były zatem związane treścią księgi wieczystej i działały w zgodzie z domniemaniem wiarygodności zawartej w niej wpisów. Realizacja zaś w postępowaniu administracyjnym wytycznych Sądu Wojewódzkiego prowadziłaby w istocie rzeczy do prowadzenia przeciwdowodu na okoliczność treści wpisu, zawartego w księdze wieczystej, co w oczywisty sposób byłoby niedopuszczalne. Skoro też drugi wpis zamieszczony w III dziale powołanej wyżej księgi wieczystej ( obejmujący nieodpłatną służebność gruntową) obciążał jedynie działkę nr [...] o powierzchni [...], objętą księgą wieczystą KW nr [...], to okoliczność ta nie miała również wpływu na wysokość odszkodowania przysługującego Skarbowi Państwa za działkę nr [...]. Uznając zatem – jak wyżej to zaznaczono – że sformułowane przez Sąd Wojewódzki zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych były jedynie konsekwencją, przyjętej przez Sąd I instancji wadliwej wykładni prawa materialnego, skład orzekający uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło jedynie obrazy prawa materialnego. Z tej przyczyny, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.