I OSK 874/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1800/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia ostatecznej decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 lutego 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1800/12) odrzucił skargę B. K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia ostatecznej decyzji. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na mocy którego organ ten utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmawiające - na podstawie art. 111 k.p.a. - uzupełnienia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W., zajętą pod część ulicy F., ozn. jako działka ewid. nr [....] z obr. [...] o pow. [...] m². Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) zwanej dalej "P.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że niniejsza sprawa nie leży w jego kognicji. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki – powołując się na treść art. 3 § 2-3 i art. 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - wskazywał, że przedmiotem skargi B. K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. było postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r., wydane w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od chwili doręczenia jej odpowiedzi. W świetle zaś prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Ponadto z uwagi na to, że decyzja o uzupełnieniu decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Skoro zatem – zdaniem Sądu - Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje ani możliwości wniesienia odwołania od decyzji uzupełniającej, ani zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, gdyż środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, ustawodawca nie nadał - podejmowanym w tym trybie - aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć, pozwalających przyjąć dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Brak jest także – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - przepisów szczególnych, które w takich przypadkach pozwalałyby na kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Taka konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje więc, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. B. K. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów art. 50 § 1 i art. 58 § 1 P.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi osoby uprawnionej mającej interes prawny - której przedmiotem jest sprawa należąca do właściwości sądu administracyjnego z uwagi na niezasadne przyjęcie, że ewentualne orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia - nie ma bytu samodzielnego, gdyż pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się skarżąca. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że w postanowieniu Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r. zawarto pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oznaczało to, że decyzja organu powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej albowiem sprawa skarżącej dotyczy działania organów administracji pod względem zgodności z prawem. Powyższe – zdaniem skarżącej kasacyjnie – podważało stanowisko Sądu I instancji, że uzupełnienie decyzji nie ma bytu samodzielnego, a zatem nie można jej korygować. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem do wniosku, że wszelkie decyzje administracyjne, tak zwane "niepełne" - nie podlegałyby kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie autorki skargi kasacyjnej, taka wykładnia jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż jeśliby założyć, że decyzja uzupełniająca jest elementem decyzji podstawowej - to wobec tego należy cofnąć się do źródła i ewentualnie sprawdzić - dlaczego pominięto ten składnik w decyzji podstawowej. Dopiero kontrola sądowoadministracyjna decyzji podstawowej może prowadzić do jej weryfikacji i zobowiązać organ administracji do jej uzupełnienia. Odrzucenie skargi pozbawiło zatem -wg skarżącej - prawa dochodzenia przez nią należności, które - z winy organów administracyjnych - nie zostały uwzględnione w decyzji pierwotnej. W świetle zaś art. 50 § 1 P.p.s.a. skargę wnieść mogą osoby, które mają interes prawny w dochodzeniu swoich roszczeń. Zdaniem strony, to organy administracji ponoszą odpowiedzialność za to, że decyzja przez nich wydana pomijała odsetki od kwoty ustalającej odszkodowanie. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 3 § 3 P.p.s.a twierdząc, że z treści tego przepisu nie można wnioskować, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje kontrola sądowoadministracyjna. Przepis ten poszerza bowiem zakres kontroli w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, a zatem nie może on być podstawą do odrzucenia skargi. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie są uzasadnione. Prawidłowa wykładnia art. 111 k.p.a. regulującego kwestię uzupełnienia decyzji wydanej przez organ administracji publicznej - jak zresztą słusznie przyjął Sąd I instancji – uwidacznia, że postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. Orzeczenie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Może zaś – na podstawie art. 142 k.p.a. – zostać poddane kontroli wraz z wniesionym odwołaniem. Brak możliwości zaskarżenia postanowienia w tym przedmiocie powoduje, że może ono, tak jak całe postępowanie administracyjne, podlegać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym na skutek skargi wniesionej od wydanej w przez organ odwoławczy decyzji. Ustawodawca w tym też celu – zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. – ustalił, że termin do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w przypadku wydania przez organ postanowienia w tym przedmiocie biegnie dopiero od momentu jego doręczenia. W art. 3 § 2 P.p.s.a. nie przewidziano, iż tego rodzaju postanowienie – jako samodzielne orzeczenie – podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Podobnie, żaden przepis – takiego w każdym razie skarżąca kasacyjnie nie wskazała - nie legitymuje strony do jego "samodzielnego" zaskarżenia (art. 3 § 3 P.p.s.a.). B. K. więc chociaż posiadała interes prawny w zakwestionowaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., której uzupełnienia się domagała, nie mogła zaskarżyć do sądu administracyjnego postanowienia w tym przedmiocie, w oderwaniu od decyzji merytorycznej, która również zresztą nie mogła zostać zaskarżona, jako że została wydana przez organ I instancji. Powyższe powoduje, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odrzucił – na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. - wniesioną przez B. K. skargę na postanowienie Wojewody M. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji Prezydenta W. Powyższego stanowiska nie zmienia przy tym okoliczność wadliwego pouczenia strony o przysługujących jej środkach odwoławczych od zaskarżonego postanowienia. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że błędne pouczenie – zgodnie z art. 112 k.p.a. – nie może szkodzić stronie, jednakże tego rodzaju uchybienie procesowe nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.