IV SA/Wa 567/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Wójta Gminy S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r., mocą której nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas [...] położonych w obrębach [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku Wójta, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze powyżej opisanych gruntów rolnych przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz pod drogi lokalne i dojazdowe. Rozpatrując powyższy wniosek decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze powyżej opisanych gruntów rolnych. Wójt Gminy S. na podstawie art. 127 § 3 kpa wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgromadzone aktach sprawy załączniki graficzne wskazują, że wnioskowany obszar usytuowany jest w rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Proponowana lokalizacja zabudowy doprowadziłaby do wymieszania funkcji rolniczej z nierolniczą. Przez co planowana zabudowa w żaden sposób nie będzie kontynuacją istniejącej już zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, gdyż między tymi gruntami występują kompleksy gruntów rolnych i obszar ten nie będzie tworzył harmonijnej całości układu urbanistycznego. Stosownie do art. 6 ust. 1 powyższej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Analizując wniosek Wójta Gminy S. w kontekście powyższej wskazanych przepisów organ wskazał, że w zakresie możliwości wykorzystania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności rolniczej to gmina dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych tj. [...], które łącznie zajmują ok.65% całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy S., co w sposób oczywisty predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto z analizy wydanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla terenów gminy S. w latach 2002 – 2012 wynika, że w ramach opracowania kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyrażone zostały zgody Ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze, ogółem ponad [...] ha gruntów rolnych klas I – III w ramach rezerwy inwestycyjnej, w tym prawie 40 ha klas [...] dla obrębów objętych obecnie opracowaniem projektu planu. W ramach opracowanych planów przeznaczeniu na cele nierolnicze w obrębach [...] uległo również ok. [...] ha gruntów klas [...]. Natomiast wyłączeniu z produkcji rolniczej na obszarze całej gminy uległo niewiele ponad [...] ha przez okres dziesięciu lat. Wykazana rezerwa obecnie oraz w latach najbliższych pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy i okolic w zakresie realizacji celów, o którym mowa we wniosku Wójta. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatruje wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz wartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. W zakresie zamiany przeznaczenia gruntów rolnych bardzo istotnym czynnikiem jest niewielki zasób gruntów rolnych klas [...], które stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb. W planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz w gminnych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na podstawie kryteriów Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mają być wyznaczane strategiczne strefy żywicielskie, chroniące przed zmianą użytkowania gleby o najwyższej przydatności dla produkcji żywności oraz obszary szczególnie przydatne dla rozwoju rolnictwa towarowego. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa o Rozwoju Wsi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazał w uzasadnieniu skargi, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia tereny opiniowane były przez Gminną Komisję Urbanistyczno – Architektoniczną w dbałości o stworzenie na danym obszarze harmonijnego układu urbanistycznego. Grunty objęte wnioskiem przylegają bezpośrednio do użytków rolnych, ale analizując ten teren oraz grunty klas [...] są one usytuowane również w sąsiedztwie P. i istniejących terenów inwestycyjnych. Ponadto planowane osiedla mieszkaniowe nie mogą być pozbawione zieleni dlatego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalana jest procentowo część działki, która ma pozostać biologicznie czynna. Procedura zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trwa ok. 3 lat. Proces inwestycyjny związany z podziałem gruntów i budową obiektów również kilka lat. Wg oceny skarżącego grunty objęte wnioskiem położone są w bliskim sąsiedztwie terenów już zurbanizowanych lub terenów w budowie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego określoną w art. 138 § 1 kpa jest to, że wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań (wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) stron wywołuje daleko idące skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (jako wydanej bez podstawy prawnej). W warunkach niniejszej sprawy, obowiązek łącznego rozpoznania odwołań (wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) stron nie został spełniony. W aktach administracyjnych sprawy do wniosku Wójta Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r., dołączono 4 pisma (dwa z nich zatytułowane są "odwołanie") L. G., P. L. i K. S., J. M. oraz J. S., w których kwestionowana jest zaskarżona decyzja. Tymczasem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r., jak wynika z jej treści, zapadła wyłącznie w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Wójta Gminy S. Ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonych odwołań koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zbada w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionych odwołań, w zależności od wyników powyższego badania wyda stosowne rozstrzygnięcie procesowe. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.