I SA/Sz 421/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] r. producent, L.L. złożył w organie wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW, deklarując odpowiednio oznaczone symbolem od A do P działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W wykonaniu wezwania organu do złożenia korekty tej deklaracji, na skutek stwierdzonych nieprawidłowości (działka J, I, K, P, O) producent dokonał zmian odnośnie działki: J - nr ewidencyjny [...] - zadeklarował [...] - w korekcie [...] (różnica [...] ha) K - nr ewidencyjny [...] - zadeklarował [...] - w korekcie [...] ha - nr ewidencyjny [...] - zadeklarował [...] - w korekcie [...] ha (łącznie różnica [...] ha) - nr ewidencyjny [...] - zadeklarował [...] - w korekcie b/z O - nr ewidencyjny [...] - zadeklarował [...] - w korekcie [...] ha (różnica[...] ) P - nr ewidencyjny [...] - zadeklarował [...] - w korekcie [...] ha – w korekcie b/z. W sumie producent pomniejszył powierzchnię do dopłaty o [...] ha. Decyzją z dnia [...] r. o nr[...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał producentowi pomniejszoną płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2006 r. w kwocie [...] zł, w tym JPO w wysokości [...] zł, UPO w kwocie [...] zł wskazując w jej uzasadnieniu na wykryte różnice pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, opierając się na złożonej przez producenta korekcie wniosku, w której producent dokonał pomniejszenia zadeklarowanych wcześniej do płatności działek rolnych J, K i O, co skutkowało przyznaniem producentowi jednolitej płatności obszarowej do [...] ha [...] ha). Następnie wszczęto z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności wyżej przytoczonej decyzji w związku ze stwierdzeniem, że płatność przyznano w zawyżonej kwocie. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego stwierdził nieważność wyżej powołanej decyzji z dnia [...] r. wobec rażącego naruszenia postanowień art.2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę na miejscu na działkach o nr:[...] . Wskazano, że działka oznaczona literą L była porośnięta krzewami i drzewkami oraz, że nie wykoszono trawy na dzień 30.06.2003 r., zaś działki O i S nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., wskazując przy tym, że w przypadku tych działek zastosowano kod nieprawidłowości DR, oznaczający, że działki nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., co tym samym w sposób trwały wykluczyło te działki z możliwości objęcia ich systemem dopłat bezpośrednich. Uznano, że przyznając płatności do gruntów rolnych położonych na działkach o nr.[...] , doszło do uchybienia przepisów art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz art.143b ust.4 rozporządzenia[...] , które uprawniały do przyznania producentom rolnym płatności na będące w ich posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych, wskazując przy tym, że "jak wynika z akt (...) działki nr [...] nie spełniały warunku dobrej kultury na dzień 30 czerwca 2003 r." (str.4 in fine decyzji). W wyniku zaskarżenia przez producenta powyższej decyzji, jeszcze dwukrotnie przeprowadzano postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 05.12.2006 r. W postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezes ARiMR uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] r., wskazując w niej, że "organ oprócz protokołu z kontroli na miejscu z dnia [...] r. był w posiadaniu ortofotomapy, która pozwala stwierdzić, że działka o numerze [...] może być w całości kwalifikowana do płatności, natomiast na części działki ewidencyjnej o numerze [...] znajdują się budynki i nieużytki, które należy wykluczyć z powierzchni uprawnionej do płatności. Pozostała część działki niniejszej może być kwalifikowana do płatności". Uwzględniając powyższe wytyczne, decyzją z dnia [...]. Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. producent wycofał złożoną przez siebie korektę deklaracji powołując się na uzasadnienie decyzji Prezesa ARiMR i zawnioskował o zwiększenie płatności o kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał producentowi płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie [...] zł, w tym JPO w kwocie [...] zł, UPO w kwocie [...] zł, wskazując w jej uzasadnieniu, że w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę na miejscu, która wykazała nieprawidłowości na działce ewidencyjnej [...] oraz [...] i [...] i przypisano im kod nieprawidłowości DR 10, skutkujący trwałym wykluczeniem tych działek z płatności. Ponadto organ poddał analizie zapis ortofotomapy (z dnia 24.04.2005 r.), stwierdzając, że istnieją zasadnicze rozbieżności w ocenie stanu gruntów rolnych zadeklarowanych przez producenta. Kierując się zapisem z ortofotomapy uwzględniono wniosek producenta, który domagał się uwzględnienia wycofania korekty odnośnie działki [...], natomiast odnośnie działki [...] uznano, że jedynie do części tej działki, a mianowicie do powierzchni [...] ha przysługuje płatność. W związku z powyższym nie uwzględniono wniosku producenta o przyznanie płatności do powierzchni [...] ha działki [...] . Pomniejszono dodatkowo płatność o [...] ha działki ewidencyjnej[...] . Decyzją z dnia [...] r. nr[...] , Dyrektor [...] Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Od tej decyzji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze strona skarżąca: - nie kwestionuje pomniejszenia płatności o powierzchnię [...] ha działki ewidencyjnej [...] , - kwestionuje ustalenia organów odnośnie do działki[...] , twierdząc, że organy wymusiły na nim korektę, a protokół z kontroli nie zawierał kodu nieprawidłowości DR 10 tylko DR 18, - żąda przyznania płatności do całej powierzchni działki [...] poza powierzchnią [...] (tereny zabudowane) i [...] (nieużytki) powołując się w tym zakresie na stanowisko Prezesa ARiMR zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] r. przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości. Do skargi strona dołączyła dwa pisma organu datowane z dnia 13.05.2010 i 11.01.2011 r. mające wskazywać na nieprawidłowości (liczne skreślenia i poprawki) w protokole z kontroli z dnia 11.09.2004 r. W dniu 07.07.2011 r. skarżący wniósł pismo procesowe podtrzymujące dotychczasowe zarzuty w sprawie dołączając wypis z ewidencji gruntów i budynków oraz decyzję z dnia 14.08.2002 r. i zawiadomienie z dnia 16.09.2009 r. dotyczące powierzchni działek: [...] [...] [...] [...] i [...]. W wykonaniu zobowiązania Sądu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011r., strona skarżąca załączyła do akt niniejszej sprawy brakujące dokumenty, obejmujące protokół kontroli na miejscu z dnia 11.09.2004 r. i wydruki zapisu ortofotomapy z dnia 24 kwietnia 2005 r. z naniesionymi przez organ zmianami co do powierzchni należnej do dopłat odnośnie spornej działki Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny badając zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności uznał bowiem, że w sprawie doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Istotą sporu pomiędzy skarżącym a organem jest ustalenie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czy sporne działki objęte są kodem nieprawidłowości DR 10, skutkujący trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności. Jak wynika z wniosku producenta (tutaj skarżącego) z dnia 12 maja 2006 r., wniosek ten zawiera zadeklarowane do płatności bezpośrednich działki oznaczone literami od A do P, z treści zaś przedstawionych przez organ - w wykonaniu zobowiązania Sądu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. - protokołów kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 11 września 2004 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego, Pana L. L. wynika, że protokoły te obejmują nadto działki oznaczone R i S, a zatem działki, które nie figurują we wniosku, przy czym protokoły te dotyczą działki o Nr [...] które we wniosku skarżący oznaczył literami O i P, protokoły kontroli zaś obejmujące działki oznaczone literami O i P dotyczą działki o Nr[...] . Nadto, z analizy treści tych protokołów wynika, że protokoły te zawierają jednostronne skreślenia, poprawki. Oznacza to, że dokumenty te nie mogą stanowić dowodu w sprawie w kwestii, która ma kluczowe znaczenie prawne dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Dokumenty obejmujące ortofotomapy winny być zgodne z treścią protokołów z przeprowadzonych kontroli w dniu 11 września 2004 r., te jednak, bowiem z dnia 25 kwietnia 2005 r., również odbiegają w czasie ich sporządzenia w stosunku do dnia dokonania kontroli, co w konsekwencji podważa ich wartość dowodową w sprawie. Kontrola gospodarstwa producenta ma wyjaśnić, czy odpowiadają rzeczywistości deklarowane we wniosku o dopłaty - powierzchnia upraw, rodzaj tych upraw, a także ich stan oceniany z punktu widzenia utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska, co jest możliwe do niespornego ustalenia tylko w przypadku przeprowadzenia takiej kontroli, zaś dokumenty sporządzone z jej przeprowadzenia muszą być czytelne i korespondować ze sobą. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji są między innymi przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., które ustanawia szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu rady (WE) nr 479/2009 (Dz.U.UE.L.04.141.18 z późn. zm.). Regulacja celu i sposobu przeprowadzania kontroli terenu, co do którego został zgłoszony wniosek o płatności rolnicze, zawarta jest w wyżej przytoczonym rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przewidujących zasady działania organów administracji publicznej, w tym zobowiązujące organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz normujących reguły przeprowadzania i gromadzenia dowodów. A zatem, w sprawach nieuregulowanych przepisami rozporządzenia mają odpowiednio zastosowanie przepisy K.p.a. Stosownie do pkt 36 cytowanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. kontrola na miejscu ma ściśle określony cel i składa się z dwóch części. Pierwsza część składa się z weryfikacji oraz pomiaru zadeklarowanych działek rolnych na podstawie materiału graficznego, zdjęć lotniczych itp. Druga część składa się z inspekcji fizycznej działek w celu zweryfikowania rzeczywistego rozmiaru zadeklarowanych działek oraz w zależności od rozpatrywanego programu pomocowego, zadeklarowanych upraw i ich jakości. Ma zatem zweryfikować i potwierdzić jednoznacznie istnienie uprawnień do dopłat. Należy przy tym zwrócić uwagę, że aby wszystkie dokumenty stanowiły dowód w sprawie, muszą być wiarygodne, a zatem winny cechować się spójnością i rzetelnością ich sporządzenia, aby pozwoliły na przekonanie o istnieniu lub nieistnieniu określonych faktów, a tym samym o prawdziwości twierdzeń o tych faktach. A zatem, muszą być jednoznaczne treścią w przedmiotowej sprawie nadto musza być również zbieżne z treścią wniosku producenta (skarżącego), a więc dotyczyć tylko zadeklarowanych działek rolnych. W myśl art. 29 cytowanego wyżej rozporządzenia, kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy. Oznacza to, że kontrolą na miejscu objęte powinny być wyłącznie zadeklarowane działki, tutaj od A do P, z akt zaś sprawy wynika, że kontrolą objęte były również działki niezadeklarowane przez producenta. Istotne wątpliwości budzą tutaj sporządzone w dniu 11 września 2004 r. protokoły kontroli z miejsca a dotyczące spornej działki o Nr [...] oznakowane w protokołach literami R i S. Sąd wskazuje, że dokumenty dotyczące kontroli na miejscu niewątpliwie mogą stanowić dowód w sprawie, jednak przy ich przeprowadzaniu, gromadzeniu i ocenie organ musi mieć na uwadze obowiązujące go zasady, w tym przewidziane w art. art. 7, 8, 75, 77 i 80 K.p.a. W szczególności ma tu zastosowanie zasada swobodnej oceny dowodów wynikająca z art. 80 K.p.a, zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada ta stanowi realizację zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ dokonujący oceny zebranego materiału dowodowego, ma swobodę w uznawaniu, które z nich mają znaczenie dla danej sprawy. Swoboda ta bowiem nie jest nieograniczona i nie oznacza dowolności w dokonywanej ocenie dowodów zebranych w sprawie, a to – jak wynika z akt sprawy - ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu należy się odwołać do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 957/99, zgodnie z którym co do zasady strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji za wadliwe działania organów. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie doszło do uchybienia przepisom art. 7, 8, 75, 77 i 80 Kpa ze względu na to, że organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, na podstawie protokołów kontroli na miejscu oraz zapisu ortofotomapy, że tylko do powierzchni [...] ha działki ewidencyjnej [...] należne były dopłaty. Sumując powyższe rozważania należało przyjąć, że ustalenia faktyczne poczynione zaskarżoną decyzją nie znajdują pełnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie stanowią jego logicznej konsekwencji. Uzasadnione wątpliwości budzą przyjęte przez organ dokumenty w postaci protokołów kontroli na miejscu z dnia 11 września 2004 r. oraz ortofotomap z dnia 25 kwietnia 2005 r., i że w takim zakresie niezbędnym jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Dotychczasowe postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie nie zrealizowało zasady wynikającej z treści przepisu art. 8 K.p.a., która zobowiązuje organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. jak również narusza, z wyżej wskazanych przyczyn, zasadę swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 K.p.a. rację ma skarżący Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien konsekwentnie doprowadzić do wyjaśnienia wszystkich tych wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego, eliminując tym samym wskazane naruszenia prawa. Należy zatem doprowadzić do wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności pomiędzy zadeklarowanymi we wniosku działkami rolnymi w stosunku do całej dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych kontroli na miejscu w dniu 11 września 2004 r. Dokumenty muszą być spójne i ze sobą korespondować, by mogły stanowić podstawę do jednoznacznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dokumenty zgromadzone w sprawie nie spełniają tego warunku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję wobec stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty postępowania obejmowały: wpis od skargi [...] zł.