II SA/Kr 374/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi S.H. i T.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 grudnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...].04.1999r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. działając na podstawie art.48 w związku z art.80 ust.2 pkt.1 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo Budowlane/Dz.U.Nr.89,poz.414 z późn. zm./ oraz w trybie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.Kodeks Postępowania Administracyjnego /Dz.U.Nr.9,poz.26 z 1980r. z późniejszymi zmianami/ nakazał Z.H. zam.L. [...] rozbiórkę dachu / elementów konstrukcyjnych więźby dachowej wraz z pokryciem/ wykonanego na istniejącym budynku inwentarsko-składowym znajdującym się na działce nr [...] położonej w L. . W sentencji opisywanej decyzji organ ustalił, iż Z.H. jest współwłaścicielem i użytkownikiem przedmiotowego obiektu. Niezależnie od tego także w sentencji ww. decyzji organ I instancji pouczył Z.H. m.in., iż w razie nie wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki dachu, sprawa skierowana zostanie na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podniósł , iż w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego dokonał w terenie oględzin w dniu 24.03.1999r., w oparciu o które ustalił, iż Pani Z.H. zam. [...] samowolnie dokonała remontu istniejącego budynku inwentarsko-składowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w L. . Remont tego obiektu polegał na tym, że wymienione zostały elementy konstrukcyjne więźby dachowej takie, jak : płatwie, krokwie, słupki oraz wymienione zostało pokrycie dachowe z gontu na eternit falisty. Remontu tego dokonano w 1998 roku. Organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art.28, art.29 i art.30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane /Dz.U.nr.89,poz.414/ remont ten wymagał stosownego pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia. Jak ustalono w trakcie prowadzonego postępowania oraz w oparciu o zeznania świadków Z.H. dokumentów takich nie posiada. W związku z tym w oparciu o art.48 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał rozbiórkę wyremontowanego dachu. . Pismem z dnia 23.04.1999r. (data wpływu do organu) Z.H. wniosła od opisanej powyżej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podnosząc m.in., iż budynek, na którym wykonała ona remont dachu pochodzi z 1900r., był w bardzo złym stanie technicznym i groził zawaleniem. Dlatego też skarżąca zdecydowała się na remont dachu, aby uchronić stajnie przed zawaleniem i aby móc gdzie złożyć polony. Równocześnie skarżąca zaznaczyła, iż przedmiotowy remont wykonywała w czerwcu 1996r., a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji w 1998r. Niezależnie od tego Z.H. podniosła, iż w tym czasie zmarł jej mąż tj. 6.04.1996r., który zajmował się tego typu sprawami. Dlatego też skarżąca nie wiedziała jak powinna tego typu sprawę formalnie załatwić. W dalszej części swojego odwołania skarżąca wskazała, iż jej remont nie doprowadził do zmiany konstrukcji dachu , a polegał tyko na zmianie pokrycia dachowego. Jak wskazała skarżąca celem tego remontu było zabezpieczenie znajdującego się w tym budynku inwentarza i plonów. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Z.H. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego( jednolity tekst z 1980r. - Dz. U. Nr 9, poz. 26 z późniejszymi zmianami), oraz art. 81 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami ), decyzją z dnia 10 grudnia 1999r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w toku postępowania odwoławczego ustalono, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował nieodpowiedni tryb tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki, o którym mowa w tym artykule dotyczy bowiem tylko sytuacji budowania lub wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przedmiotowa sprawa dotyczy zaś robót budowlanych polegających na remoncie, co wyraźnie stwierdza się w protokole oględzin z dnia 24.03.1999 r. (k. [,..]) " Remontu tego budynku dokonano w 1998r. " Rozpatrując przedmiotową sprawę organ l instancji powinien więc zastosować tryb przewidziany w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem organu II instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy rozważyć kwestię czy materiał dowodowy tej sprawy nie powinien zostać uzupełniony o orzeczenie techniczne sporządzone przez uprawnioną osobę co do zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi wraz ze stosownymi opiniami. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że inwestor po wykonaniu tego obowiązku powinien zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Pismem z 17.01.2000r. roku (data wpływu) Z.H. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na opisaną powyżej decyzję organu II instancji. W przedmiotowej skardze Z.H. ponownie wyjaśnia, iż przedmiotowy budynek gospodarczy wymagał zmiany pokrycia dachu , ponieważ kryty był on nieszczelnymi gontami z drewna, co powodowało przeciekanie dachu i konieczność wykonania wymiany pokrycia dachu, gdyż w przeciwnym razie dochodziłoby do zalewania siana oraz zbiorów gospodarczych. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu podkreśliła, iż w 1996r. zmarł nagle jej mąż. Śmierć męża była dla niej szokiem, nie zdawała sobie wówczas sprawy, że na zmianę pokrycia dachu wymagane jest zezwolenie. W dalszej części omawianej skargi skarżąca żali się, że najpierw sąsiedzi jej pomagali w remoncie, następnie jeden z nich J.K. po długim okresie czasu, ze złośliwości dopatrzył się w działaniu skarżącej pewnych nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W związku z faktem, iż inicjująca przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne skarga Z.H. została pierwotnie wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie należy na wstępie zaznaczyć, iż zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Rozpoznawana skarga okazała się zasadna , o ile doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji. . Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ppsa. tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie , po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, stwierdził, iż organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie badał kwestii prawidłowego ustalenia kręgu uczestników postępowania przez organ I instancji. Otóż jak wynika z akt sprawy bezspornym jest, iż decyzja organu I jak i II instancji została skierowana do Z.H. . Jednocześnie z treści decyzji organu I instancji wynika, iż skarżąca Z.H. była współwłaścicielem i użytkownikiem działki nr [...], na której zlokalizowany jest sporny budynek inwentarsko – składowy . Mając na uwadze powyższy zapis zadaniem organu odwoławczego było ustalenie prawidłowego kręgu adresatów decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki. W tym zakresie konicznym było ustalenie więc faktu, na jakiej podstawie organ I instancji ustalił tytuł współwłasności Z.H. do działki nr [...] i kto ewentualnie poza nią takim tytułem się legitymuje. Bezspornym bowiem jest, iż adresatem takiej decyzji winni być wówczas wszyscy aktualni współwłaściciele przedmiotowej działki, a nie jeden z nich. Ponadto podobnie jak uzasadnienie decyzji organu I instancji także uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest stosunkowo lakoniczne. Organ odwoławczy wprawdzie wskazuje na jego zdaniem właściwy tryb dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego lecz wyboru tego trybu praktycznie nie uzasadnia ograniczając się do autorytatywnego stwierdzenia, iż w przypadku remontu organ I instancji winien zastosować tryb o, którym mowa w art. 51 ust. 4 p.b. W tym zakresie organ w ogóle nie odniósł się do różnicy w wykładni art. 48 p.b. jaka w tej sprawie zarysowała się pomiędzy nim , a orzekającym w I instancji PINB w L . Tymczasem treść art. 48 p.b. także w chwili jego obowiązywania, z uwagi na jego stosunkowo nieprecyzyjny zapis była powodem wielu kontrowersji czego przykładem jest także niniejsza sprawa. Organ odwoławczy nie uzasadnił więc swojej wykładni art. 48 p.b. powodując, iż uzasadnienie prawne decyzji jest niepełne (przez co narusza art.107 kpa), a przez to także i dla stron nie do końca czytelne. Można jedynie przypuszczać, iż organ odwoławczy, ustalił jego zdaniem prawidłową wykładnię przedmiotowego przepisu w kontekście zapisu art. 3 pkt. 7, 8 i 12 p.b. , lecz kwestia ta pozostaje w sferze domyśleń, i domniemań które jak widać z treści pism skarżącej jak i uczestnika nie były im znane. Dostateczny brak wyjaśnienia uzasadnienia prawnego decyzji w realiach niniejszej sprawy traci na znaczeniu w świetle zasadniczych zmian jakie dokonały się w okresie w jakim postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone. Uchylenie bowiem zaskarżonej decyzji implikuje po stronie organu administracyjnego konieczność zastosowania w niniejszej sprawie rozwiązań prawnych dotyczących kwestii rozbiórki jak i "procedury legalizacyjnej" o jakich mowa w art. 48 – 51 p.b. w jego aktualnym brzmieniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organ II instancji będzie więc przede wszystkim ustalenie, aktualnego kręgu właścicieli przedmiotowej działki, a następnie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, w kontekście którego organ winien zastosować przepisy ustawy prawo budowlane w aktualnym jej brzmieniu. Na marginesie należy zaznaczyć, iż mając na uwadze długość okresu podczas, którego przedmiotowa sprawa był zawieszona przy aktualizowaniu stanu faktycznego sprawy wydaje się nieodzownym przeprowadzanie ponownych oględzin działki nr [...] jak i zlokalizowanego na niej budynku inwentarsko gospodarczego , o ile ten jeszcze w ogóle istnieje. Jednocześnie należy w tym miejscu zauważyć, iż w aktach postępowania brak protokołu oględzin, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze dostrzeżone uchybienia postępowania administracyjnego należało uznać, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, w efekcie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.