II SA/Ke 95/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia zaproponowanego rozkładu jazdy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu zażalenia P. K. na postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zaproponowanego przez przedsiębiorcę rozkładu jazdy, utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa. W uzasadnieniu organ podał następujący stan faktyczny. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy B. zaopiniował negatywnie zaproponowany przez przedsiębiorcę P. K. rozkład jazdy. Organ wskazał, że w toku postępowania, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż zagadnienie wpływu na przyrodę ruchu pojazdów na odcinku drogi biegnącej w granicach obszaru Natura 2000 było szczegółowo badane na etapie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa drogi powiatowej 0324T H. – S. na odcinku od km 3+248 do km 9+765", a zwiększenie intensywności istniejącego ruchu pojazdów na tej drodze będzie nie tylko w sposób znacząco negatywny oddziaływać na siedliska przyrodnicze i siedliska gatunków znajdujące się w granicach obszaru Natura 2000 oraz wzrost zagrożenia fauny w tym obszarze, ale również będzie pogarszać integralność tego obszaru. Jak wskazało Kolegium, zdaniem organu I instancji, możliwość zastosowania art. 22a ustawy o transporcie drogowym powinna być analizowana z uwzględnieniem okoliczności, że regularny przewóz osób miałby się odbywać na terenach objętych regulacją szczególną, określoną w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W zażaleniu wniesionym na ww. postanowienie P. K. podniósł, że Wójt Gminy B. podał jako materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia art. 33 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, a literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, iż ma on zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy działanie znacząco negatywnie oddziałuje na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zdaniem skarżącego, Wójt nie wykazał, że istnieje jakiekolwiek realne zagrożenie dla środowiska. SKO, po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym, wskazało na brzmienie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz stwierdziło, że z pisemnego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika m.in., iż już istniejące nasilenie ruchu pojazdów mechanicznych i konnych na drodze objętej rozkładem, stwarza zagrożenie dla przyrodniczo cennej, w wielu przypadkach unikalnej fauny, a głównymi czynnikami zagrażającymi są dość intensywny ruch pojazdów, zanieczyszczenie powietrza związane z tym ruchem oraz oddziaływanie akustyczne emitowane przez m.in. pojazdy silnikowe. Inwestycja będąca przedmiotem oceny środowiska nie wpłynie w znaczącym stopniu na wzrost zagrożenia fauny pod warunkiem radykalnego zmniejszenia intensywności ruchu pojazdów i ograniczenia ich prędkości oraz ustanowienia na drodze strefy ciszy. Zwiększony ruch pojazdów może spowodować zmiany w drzewostanach jodłowych, które są szczególnie wrażliwe na szkodliwe emisje chemiczne (spaliny). Warunkiem natomiast uniknięcia narażenia siedlisk przyrodniczych, siedlisk gatunków na znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia, a także warunkiem uniknięcia pogorszenia spójności i integralności specjalnego obszaru ochrony, jest spełnienie warunków określających możliwość ruchu pojazdów wskazanych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] SKO stwierdziło, że wystąpienie wymienionych w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przesłanek, należało w niniejszym postępowaniu wykazać poprzez skorzystanie ze wszelkich dostępnych środków dowodowych, a za taki trzeba uznać stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska , posiadającego wiadomości specjalne z zakresu ochrony środowiska na opiniowanym obszarze. Świadczyło ono, zdaniem Kolegium, o wystąpieniu przesłanki uniemożliwiającej uzgodnienie pozytywne z uwagi na pogorszenie integralności obszaru Natura 2000. W opinii organu odwoławczego, ustalenie, że zaproponowany przez skarżącego rozkład ruchu pojazdów na trasie biegnącej przez obszar Natura 2000 będzie mógł w sposób znaczący oddziaływać negatywnie na cele ochrony tego obszaru, jest oparte na wyjaśnieniach i stanowisku organu administracji publicznej, do którego zadań ustawowych należy ochrona przyrody, a pominięcie stanowiska organów ochrony przyrody, stanowiłoby zaniechanie rozpatrzenia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 kpa. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. K., wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy B. oraz zasądzenie od SKO kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 kpa w związku z art. 7 i 8 kpa poprzez zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 22a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na podstawie innych przesłanek, niż enumeratywnie wyliczone w tym przepisie, 3) naruszenie istotnego interesu prawnego i bezprawne naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wójta Gminy B. negatywnie opiniującego rozkład jazdy zaproponowany przez Skarżącego na trasie H. — S. w związku z postępowaniem dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W uzasadnieniu skarżący przywołał treść art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz stwierdził, że w niniejszej sprawie przesłanki uzgodnienia negatywnego nie występują. Jak podniósł, na odcinku H. – S. nie istnieje żadna inna linia regularna poza "kolejką świętokrzyską", której nie można przypisać przymiotu regularności bowiem przejazdy odbywają się zupełnie dowolnie, w sposób nieograniczony, bez rozkładu jazdy. Skarżący zakwestionował powoływanie się przez organy obu instancji na art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej na potrzeby przebudowy drogi powiatowej Nowa Huta – S. twierdząc, że nie jest możliwe stawianie w jednej linii przebudowy drogi i rozkładu jazdy, który byłby na niej wykonywany. P. K. podniósł, że ani Wójt, ani Dyrektor PN, nie podjęli żadnych działań mających na celu rzeczywiste ograniczenie ruchu pojazdów mechanicznych na spornym odcinku, ponieważ odbywa się on tam w sposób nieograniczony. Wskazał również na brak jakichkolwiek połączeń komunikacyjnych dla mieszkańców oraz sens egzekwowania ograniczenia ruchu pojazdów na rzecz regularnych kursów linii komunikacyjnej. Jak wskazał skarżący, nie ustalono zakresu negatywnego oddziaływania zaproponowanego rozkładu jazdy na cele ochrony obszaru Natura 2000, a sam Wójt nie podał precyzyjnie, czym kierował się w zakresie uznania oddziaływania za znaczące. Podniósł także, iż koniecznym minimum było przeprowadzenie w sprawie dowodu z zeznań świadków, przede wszystkim mieszkańców S. i okolicznych miejscowości oraz dowodu z opinii biegłego, na okoliczność "konfrontacji wyobrażenia urzędników z rzeczywistością". Celowe byłoby, zdaniem skarżącego, przesłuchanie jego samego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów, odpowiednio przez (...) starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d1. Kryterium, według którego określa się właściwość miejscową organu uprawnionego do wydania zezwolenia na przewozy regularne i regularne specjalne w krajowym transporcie drogowym, a także organów uzgadniających, stanowi zatem planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zgodnie natomiast z art. 106 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 6). Zacytowany przepis reguluje więc zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Ma on zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. Z uwagi na fakt, że zaproponowana przez przedsiębiorcę linia komunikacyjna przebiega przez gminę B. oraz gminę N. (na trasie H.-S.), organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia jest Starosta K., a organami właściwymi do zajęcia stanowiska - wójtowie ww. gmin. Podkreślić należy, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym, stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający jedynie na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia dla danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Każda jednostka samorządu terytorialnego może bowiem – w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji - ocenić skutki realizacji proponowanych przewozów tylko w zakresie obejmującym obszar własnej właściwości. Wymagane uzgodnienie ma przy tym charakter wiążący dla organu wydającego zezwolenie. Wynika to jednoznacznie z redakcji art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi bowiem o wydawaniu zezwoleń "w uzgodnieniu", a nie "po zasięgnięciu opinii". Stanowisko organu uzgadniającego stanowi zatem podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji odmownej lub zezwalającej na wykonywanie przewozów regularnych. Analiza decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozwala na stwierdzenie, że jedynym argumentem przemawiającym za negatywnym zaopiniowaniem zaproponowanego przez P. K. rozkładu jazdy było negatywne oddziaływanie planowanego regularnego przewozu osób na obszar Natura 2000, przez który przebiegać ma trasa przejazdu, w szczególności pogorszenie integralności tego obszaru. Świadczy o tym przywołany przez organ art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jak również podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazujące na występowanie przesłanki uniemożliwiającej uzgodnienie pozytywne z uwagi na pogorszenie integralności obszaru Natura 2000. Tymczasem, co przyznał sam organ I instancji w decyzji z dnia [...], regularne przewozy osób proponowane przez skarżącego, miałyby się odbywać na odcinku przystanek H. (gmina B.) – przystanek S. (gmina N.), przy czym odcinek trasy przejazdu biegnący przez obszar Natura 2000 znajduje się w całości w granicach administracyjnych gminy N. i wynosi 2 km. Trasa przejazdowa biegnąca przez obszar gminy B. to około 50-cio metrowy odcinek od przystanku w H. do bramy wjazdowej na teren Parku Narodowego, obszaru chronionego Natura 2000 oraz Gminy N.. Jak podkreślił organ, ten 50-cio metrowy odcinek nie znajduje się w granicach ww. obszaru chronionego tylko prowadzi do niego. Natomiast począwszy od bramy wjazdowej na teren ŚPN, aż do proponowanego przystanku w miejscowości S. (obszar Natura 2000), trasa przejazdu przebiega przez teren gminy N.. Nie ulega więc wątpliwości, że ww. 50-cio metrowy odcinek leżący w granicach właściwości Wójta Gminy B. nie jest objęty ani obszarem Natura 2000, ani też nie należy do Parku Narodowego. Tym samym powoływanie się na okoliczności związane z tymi obszarami stanowiło przekroczenie granic wypowiedzenia się przez organ I instancji w ramach uzgodnienia, zakreślonych treścią art. 18 ust. 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym, dotyczyło bowiem obszaru należącego do właściwości innej jednostki samorządu terytorialnego tj. Wójta Gminy N.. Uzasadniając wydane postanowienie, organ II instancji, podobnie jak w przypadku postanowienia pierwszoinstancyjnego, przywołał wyłącznie okoliczności dotyczące ochrony obszaru Natura 2000 pomimo, iż art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym nie pozwalał na objęcie uzgodnieniem przesłanek dotyczących obszaru leżącego poza granicami administracyjnymi Gminy B.. Tym samym oba organy naruszyły w/w przepis w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie brak jest ponadto jakichkolwiek ustaleń dotyczących proponowanej trasy przejazdu przez obszar należący do właściwości administracyjnej Wójta Gminy B., a także oceny wpływu i ewentualnych skutków realizacji tego typu przejazdów na obszar tej Gminy. Organy wydały zatem rozstrzygnięcia w sprawie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obu aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na art. 152 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego z pkt III – na art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji - mając na uwadze powyższe wywody - dokona ustaleń dotyczących przebiegu trasy objętej jego właściwością i na ich podstawie wyda właściwe rozstrzygnięcie. ----------------------- 1