II OSK 2486/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1221/12 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej postanawia odrzucić skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1221/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. Podstawą orzeczenia były następujące ustalenia Sądu: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 474/07 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 2006r., którymi to decyzjami stwierdzono brak u A. B. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Sąd nakazał organom ponownie rozpatrującym sprawę skierować skarżącego jeszcze raz na badanie słuchu z tego powodu, że pierwsze badanie zostało wykonane na przełomie lat 1999 i 2000, wskazane w nim przesłanki niezawodowego charakteru niedosłuchu opierające się na wielkości niedosłuchu były niezgodne z prawem, orzekanie przez organ administracyjny miało miejsce dopiero 6 lat później, a w uzupełniających opiniach lekarskich zachodzą sprzeczności nie dające się usunąć bez ponownego badania lekarskiego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] nie stwierdził u A. B. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. B., [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wyjaśniające prowadzone było z dołożeniem należytej staranności i wnikliwości, a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmowały wszelkie działania umożliwiające uzyskanie orzeczenia lekarskiego przez A. B. zgodnie z zaleceniem WSA w Krakowie. Świadczą o tym pisma kierowane wielokrotnie do [...]Ośrodka Medycyny Pracy z prośbą o przeprowadzenie badania lekarskiego oraz o skierowanie skarżącego do innej jednostki orzeczniczej. Pomimo tego A. B. nie poddał się ponownym badaniom twierdząc, że są one zbędne, zaś wskazanie WSA w Krakowie niezgodne z prawem. W sytuacji braku zgody na przeprowadzenie ponownego badania organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie na posiadanych materiałach dowodowych i dokonał ponownej analizy materiału dowodowego. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oparł swoje rozstrzygnięcie na orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., jako jednostki drugiego szczebla diagnostyczno-orzeczniczego. Instytut w S. wydał orzeczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2000 r. i orzeczenie uzupełniające z dnia [...] sierpnia 2006 r. Organ odwoławczy wskazał, że A. B. przebywał w oddziale szpitalnym Instytutu w dniach od [...] sierpnia 2000r., gdzie przeprowadzona została diagnostyka audiologiczna: audiometria tonalna i impedancyjna. Zdaniem organu, za brakiem podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu przemawia pozaślimakowa lokalizacja niedosłuchu, która nie jest charakterystyczna dla skutków szkodliwego działania hałasu. U A. B. w badaniu obiektywnym - audiometrii impedancyjnej nie wykazano obecności objawu Metza w uchu prawym (tzn. objawu polegającego na zmniejszeniu różnicy między progiem słyszenia, a minimalnym natężeniem dźwięku, dla którego uzyskuje się odruch z mięśnia strzemiączkowego do wartości poniżej 60 dB), co przemawia za pozaślimakową lokalizacją niedosłuchu. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie to zostało sporządzone przez otolaryngologa, specjalistę audiologa, specjalistę medycyny pracy oraz ordynatora Oddziału Chorób Wewnętrznych i Zawodowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. wniósł A. B., który zakwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji. Skarżący zarzucił, że ponowne kierowanie go na badania było bezpodstawne. Podkreślił, że warunki, w których pracował wyraźnie wskazują na to, że stwierdzony u niego ubytek słuchu ma związek z wykonywaną pracą, a więc powinien być uznany za chorobę zawodową. Skarżący zakwestionował też oparcie się przez organy na opiniach lekarskich, które WSA w Krakowie uznał za wadliwe. W opisanym na wstępie wyroku WSA w Krakowie, mając na uwadze przebieg postępowania administracyjnego po wydaniu przez tut. Sąd wyroku w sprawie III SA/Kr 474/07 i wydane w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia stwierdził, że organy prowadząc ponownie postępowanie zastosowały się do wskazań sądu co do dalszego postępowania w tym wyroku zawartych. Sąd I instancji podkreślił, że bez orzeczenia lekarskiego, dotyczącego rozpoznania choroby zawodowej organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób. Orzeczenie lekarskie w przedmiocie choroby zawodowej jest więc niezbędnym i rozstrzygającym dowodem w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia istnienia choroby zawodowej. Strona dążąca do uzyskania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia istnienia choroby zawodowej, która kilkakrotnie nie stawia się na badania lekarskie mające na celu ustalenie istnienia takiej choroby, uniemożliwia tym samym organom uzyskanie podstawowego dowodu w sprawie. Dlatego skarżący, prezentując konsekwentnie stanowisko o zbędności przeprowadzenia nowych badań, uniemożliwił w istocie organom wykonanie wytycznych zawartych w wyroku sądu, i tym samym uniemożliwił organom uzyskanie podstawowego dowodu w sprawie. Jednakże Sąd I instancji zauważył, iż motywy, którymi kierował się organ nie stwierdzając u skarżącego choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie są prawidłowe. Skoro sąd w wyroku wydanym w sprawie III SA/Kr 474/07 uznał, że badania przeprowadzone u skarżącego w latach 1999-2000, a następnie wydane w 2006 r. opinie uzupełniające nie mają waloru zgodności z przepisami prawa a nadto z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku nie mogą stanowić podstawy orzekania przez organy, to oznaczało, że nie mogą one stanowić podstawy orzekania w przedmiocie istnienia choroby zawodowej u skarżącego. Okoliczność tę pominął organ odwoławczy utrzymując mocy decyzję PPIS i uzasadniając rozstrzygnięcie wynikami ponownej analizy materiału dowodowego zakwestionowanego przez sąd w sprawie III SA/Kr 474/07. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność ta, skutkująca w sprawie częściowo błędnym uzasadnieniem, nie mogła jednak mieć znaczenia dla wyniku przeprowadzonej przez sąd orzekający w niniejszej sprawie kontroli, wobec prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy w swych uzasadnieniach podkreśliły bowiem przyczyny niemożności uzyskania nowego materiału dowodowego w sprawie, szczegółowo przedstawiając przebieg postępowania i stanowisko skarżącego. Mając na uwadze powyższe, WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W skardze kasacyjnej od wyroku A. B., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił "brak należytej analizy zarzutów skargi – stanu faktycznego i prawnego, w tym szczególnie: 1. nieprzestrzeganie ram prawnych określonych rozporządzeniami Rady Ministrów (dot. postępowania w/s, wg przepisów obowiązujących w dniu jej wszczęcia, tj. 24 listopad 1999 r., co jest bezsporne) z 2009 i 2002 r., 2. bezzasadną zmianę ustalenia Sądu z 2007 r. o naruszeniu prawa materialnego, a w jej miejsce uznanie poświadczeń nieprawdy MOMP (z których się wycofał), PPIS i MPWIS oraz nieuprawnionych działań IMP S." Wskazując na powyższą podstawę skarżący kasacyjnie wniósł o "zmianę wyroku na załatwienie sprawy zgodnie z kpa art. 35 § 2, gdyż od kwietnia 2000 r. właściwy organ rozporządza wszystkimi danymi do tego. Potwierdza to w uzupełnieniu swojego orzeczenia z [...].03.00 w piśmie do MPWIS z [...].11.06 (zał. 5 skargi)." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, jako niespełniająca wymogów formalnych, określonych w art. 176 P.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wymogi jakie powinna spełnić określone zostały w art. 176 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skarga kasacyjna oprócz wymagań przepisanych dla pisma w postępowaniu sądowym powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć dokładne wskazanie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. z wyraźnym określeniem przepisów w ramach zgłoszonej podstawy, które zdaniem sporządzającego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny wydający zaskarżone orzeczenie. Stosownie do powołanego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych z rozwinięciem zarzutów i przedstawieniem rzeczowej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma niezwykle istotne znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Nie może też domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i z uzasadnienia omawianego środka zaskarżenia samodzielnie wywodzić podstaw kasacyjnych. To autor skargi kasacyjnej, sformalizowanego środka zaskarżenia, powinien wskazać na konkretne, naruszone przez sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej. Skarga kasacyjna niespełniająca wymagań w tym zakresie podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 P.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, że podstawy kasacyjne stanowią tzw. element konstrukcyjny skargi kasacyjnej, który nie podlega uzupełnieniu na wezwanie sądu. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Wskazać przy tym należy, że ogólne odwołanie się w uzasadnieniu wniesionej kasacji do zasad wyrażonych w art. 31 ust. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, powyższych, sformalizowanych wymogów nie spełnia. W tym stanie rzeczy należy uznać, że złożona przez stronę skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 176 P.p.s.a., co skutkuje jej odrzuceniem przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 P.p.s.a.