I OSK 2863/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 34/13 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. L. na opisaną w sentencji decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jak wynika z jego uzasadnienia, decyzją tą utrzymano w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszów z dnia [...] września 1979 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa odpłatnie nieruchomości rolnej, nr działki [...], o powierzchni 0,4025 ha, położonej w R. Podstawę prawną decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności był przepis art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Stosownie do jego ust. 1, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Jak wskazał organ właścicielką tej nieruchomości była wnioskodawczyni, która nie spełniała warunków do uzyskania świadczeń ustawowych. Przejęcie nastąpiło na jej wniosek, bo w aktach zalega "podanie o odpłatne przejęcie" przedmiotowej działki. Wnioskodawczyni nie wniosła odwołania od decyzji dotychczasowej, nie kwestionowała jej w trybach nadzwyczajnych do 2008r. Zatem jej twierdzenie, że została zmuszona do podpisania zgody na przejęcie, nie jest prawdziwe, nadto podlega ewentualnemu rozpatrzeniu przez sąd powszechny. Dlatego nie dostrzegł wady uzasadniającej uwzględnienie żądania. W skardze na to ostateczne rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżąca eksponowała pogląd o rażącym naruszeniu prawa decyzją dotychczasową, dowodząc zatem wadliwości zaskarżonej decyzji, która pominęła podnoszony przez nią fakt przejmowania okolicznych gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego, stąd pozbawienie jej prawa własności przedmiotowej działki winno nastąpić w trybie wywłaszczeniowym. Nadto wskazała, iż po zapadnięciu decyzji dotychczasowej dzierżawiła inny grunt, co miało świadczyć o braku causy dla żądania odpłatnego przejęcia spornej działki. Wreszcie podtrzymała poprzednie zarzuty, w tym złożenie podpisu pod przymusem i brak zamiaru wyzbycia się własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zapadłe w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić w razie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym musi istnieć niewątpliwy stan faktyczny i prawny, a przyczyna nieważności oczywista. Takiej sytuacji w sprawie nie dostrzegł. Przepis art. 53 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 27 października 1977 r. nie został naruszony decyzją z dnia [...] września 1979 r., gdyż w aktach zalega podanie skarżącej z dnia [...] września 1977 r. o przejęcie działki nr [...] za zgodnie ustaloną cenę 30.610 zł. Z. L. nie spełniała przesłanek do uzyskania świadczenia emerytalnego lub rentowego. Kwestia złożenia wniosku pod przymusem nie może być badana w tym postępowaniu. W konsekwencji czego doszedł do przekonania, że nie doszło do wykazania rażącego naruszenia prawa decyzją dotychczasową, a tego nie można domniemywać, dlatego decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności nie podlegały wzruszeniu. Z tej przyczyny, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tegoż wyroku. Zaskarżyła go skargą kasacyjną Z. L., zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, a to: a) art. 135 P.p.s.a., bo wydanie wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a spowodowało, że sprawa wróci do punktu wyjścia, b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji nieuwzględnienia naruszeń art. 7 i art. 77 K.p.a. przez organ, który błędnie i sprzecznie z interesem społecznym rozstrzygnął sprawę bez wyczerpującej i obiektywnej analizy całości materiału sprawy oraz bez jej wyjaśnienia, w szczególności czy sporna nieruchomość miała charakter gospodarstwa rolnego i czy skarżąca kasacyjnie spełniała warunki do uzyskania świadczenia, nadto że wady oświadczenia woli nie mogą być badane w postępowaniu administracyjnym, c) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak oceny zgodności z prawem dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i bezkrytyczne jego przyjęcie przez Sąd I instancji, d) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów skargi i nieodniesienie się do nich, a tylko oparcie się na własnej ocenie stanu faktycznego, 2. prawa materialnego, a to: a) art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że przejęta nieruchomość miała charakter rolny, skarżąca kasacyjnie nie spełniała przesłanek do otrzymania emerytury lub renty inwalidzkiej, zastosowanie przymusu i podstępu w celu przymuszenia skarżącej kasacyjnie do złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy, w konsekwencji, że zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, b) § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania była nieruchomością rolną w rozumieniu tych przepisów, c) art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na podstawie tej ustawy winno nastąpić odjęcie prawa własności spornej działki. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie postulowała uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie go i obu decyzji, a także zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując że brak wnikliwej analizy sytuacji skarżącej kasacyjnie świadczy o zamiarze Sądu meriti jak najszybszego rozpoznania sprawy, a nie jej zakończenia. Tymczasem sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, bo zebrany przez organ materiał nie pozwalał na to. Na etapie postępowania administracyjnego nie wyjaśniono okoliczności przekazania nieruchomości Państwu, a przede wszystkim czy można to było uczynić na podstawie cytowanej ustawy z dnia 27 października 1977 r., skoro działka nr [...] nie stanowiła gospodarstwa rolnego. Okoliczne nieruchomości były wywłaszczane pod budownictwo mieszkaniowe, zatem na podstawie ustawy wywłaszczeniowej winno nastąpić odjęcie prawa własności również tej działki. Tym bardziej, gdy nie ustalono czy skarżąca kasacyjnie spełniała warunki do uzyskania emerytury lub renty. Wskazane przepisy rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. wyraźnie przesądziły, iż nie stanowi gospodarstwa rolnego nieruchomość o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, a taką była sporna działka. Podniesiono wreszcie, że oświadczenie woli była właścicielka złożyła wadliwie, zatem nieskutecznie. W tych okolicznościach zaskarżoną decyzję uznano za niezgodną z prawem, bo decyzja dotychczasowa jest dotknięta wadą nieważności. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W motywach pisma wskazał, iż obowiązujące przepisy nie zawierały wymogu minimalnej powierzchni nieruchomości, która mogła być przejęta w tym trybie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1996 r., sygn. akt II SA 1814/95. Nadto podkreślono, iż materiał sprawy przekonuje do zgodnego z prawem złożenia oświadczenia zawierającego wniosek o przejęcie spornej działki. Wreszcie, że skarżąca kasacyjnie wówczas nie spełniała przesłanek do nabycia uprawnień do świadczeń wynikających z przywołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, dlatego nie mogła odnieść skutku. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny; nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawionych zarzutów. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawane w pierwszej kolejności zarzuty procesowe są chybione, gdyż po pierwsze uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym stan sprawy, zarzuty skargi, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Zawiera także ocenę stanu faktycznego przyjętego przez organ, o czym świadczy zaakceptowanie dokonanych ustaleń. Sądy administracyjne z zasady nie dokonują ustaleń faktycznych, wszak orzekają na podstawie ustalonego stanu przez organ. Tylko wówczas, gdyby takich ustaleń zabrakło, sąd nie miałby podstawy faktycznej orzekania. W konsekwencji czego tylko wówczas, gdyby nie odniósł się do ustaleń organu, zarzut naruszenia tego przepisu mógłby stanowić samodzielną podstawę zarzutu kasacyjnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Powiązanie go z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. jest niewystarczające, gdyż autor skargi kasacyjnej nie określił, w jakim kierunku winien Sąd meriti rozpoznać sprawę z urzędu, czyli poza granicami skargi i jej zarzutów. Wbrew jego twierdzeniu Sąd ten odniósł się do zarzutów skargi i do podniesionych w niej uchybień organu. Zresztą zarzut dokonania własnej oceny stanu faktycznego (pkt 1 lit. d skargi kasacyjnej) jest sprzeczny z zarzutem przedstawionym w punkcie 1 lit. c, gdzie m.in. kwestionuje się niedokonanie oceny ustaleń poczynionych przez organ. Po wtóre w ramach tego zarzutu niepodobna podważać trafności ustaleń. Te zaś w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikają z materiału sprawy i poprawnej oceny jego wiarygodności, przeto miał Sąd I instancji podstawy do zaakceptowania stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zagadnienie powierzchni nieruchomości przejętej mocą decyzji dotychczasowej jest kwestią materialnoprawną, przeto zostanie omówione poniżej. W tym miejscu dość stwierdzić, że dowodząc niespełnienia przesłanek art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. autor skargi kasacyjnej ogranicza się do tego tylko aspektu, stąd niepodobna zgodzić się, aby Sąd meriti uchybił przepisowi art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez pominięcie naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 77 (bez wskazania jego jednostki redakcyjnej) K.p.a. Tym bardziej, że te okoliczności zostały ustalone i rozważone, stąd ich podważenie nie może nastąpić poprzez tego rodzaju zarzuty. Dotyczą one bowiem podstawy prawnej orzeczenia, która jest zależna od ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, a przywołane powyżej przepisy regulują tylko formę rozstrzygnięć. Wreszcie nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a., gdyż został postawiony w sposób niezrozumiały. Rzeczą sądu administracyjnego jest załatwienie sprawy, czyli jej rozpoznanie, co w sprawie niniejszej uczyniono. Nie powróci ona do "punktu wyjścia", jak dowodził tego autor skargi kasacyjnej, gdyż oddalenie skargi oznacza ostateczność decyzji odmawiającej stwierdzenia decyzji dotychczasowej, która więc nadal będzie funkcjonować w obrocie prawnym. Podstawa uchybień materialnoprawnych jest również nietrafna. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie miały w sprawie zastosowania i trudno dowieść konieczności ich uwzględnienia. Okoliczność, że sąsiednie nieruchomości zostały wywłaszczone nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia, bo nie świadczy o rażącej wadzie decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru. Z tej też przyczyny oddalono wniosek dowodowy złożony w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., obejmujący dowód z dokumentów wydanych w toku postępowań wywłaszczeniowych czy zwrotowych sąsiednich nieruchomości, jako niedotyczący tej sprawy. Jak trafnie ustalono w jej toku skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o odpłatne przejęcie działki nr [...], bo taki znajduje się w aktach. To, czy pochodzi on od niej, czy go podpisała, czy sporządziła go niewadliwie, czy w warunkach uzasadniających przyjęcie wady oświadczenia woli, w tym postępowaniu nie może być badane. Tego rodzaju uprawnień nie mają organy administracyjne ani sądy administracyjne. Na marginesie wypada dostrzec kwestię przedawnienia uchylenia się od jego skutków. Dowiedziono też niespełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych czy rentowych, bo świadczy o tym choćby wiek skarżącej kasacyjnie w dacie wydawania decyzji dotychczasowej, przy czym zresztą w skardze kasacyjnej nie umotywowano przekonująco odmiennego stanowiska, bo nie przedstawiono żadnych dowodów potwierdzających tę wersję. Wreszcie zagadnienie najistotniejsze w sprawie, a mianowicie odpowiedź na pytanie czy wspomniana działka podlegała pod przywołany przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r., a to z uwagi na powierzchnię, która we wskazanych w skardze kasacyjnej przepisach nie była traktowana jako gospodarstwo rolne. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź musi być twierdząca. Jak słusznie zauważył organ przepisy cytowanej ustawy w omawianym wypadku nie regulowały minimalnej powierzchni przejmowanej nieruchomości. Posłużenie się pojęciem gospodarstwa rolnego w tym akcie prawnym i w omawianym aspekcie nie jest zgodne z jego rozumieniem na gruncie innych przepisów, zwłaszcza prawa cywilnego. Tymczasem powierzchnia 0,5 ha jako wartość graniczna była właściwa tylko dla tej gałęzi prawa. Przywołane w skardze kasacyjnej rozporządzenie z dnia 28 listopada 1964 r. zostało wydane jako akt wykonawczy do przepisów Kodeksu cywilnego. Zatem nie ma tu tzw. prostego przełożenia na grunt innych aktów. Przepis art. 53 ust. 1 ustawy z 27 października 1977 r. posługuje się zamiennie zwrotem "gospodarstwo rolne" i pojęciem "nieruchomości". Podobnie jak w art. 54, który w ust. 1 stanowi o nieruchomości, a w ust. 2 reguluje jedynie maksymalny obszar nieruchomości - 3 ha. W "słowniczku" pojęć zawartym w art. 75 ust. 1 tej ustawy brak jest definicji gospodarstwa rolnego, jak też odesłania do innych aktów prawnych w tym zakresie. Zatem uprawnioną jest konkluzja, że ustawa ta nie regulowała minimalnego obszaru przejmowanej w tym trybie nieruchomości (gospodarstwa rolnego). Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku przywołanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną (wyżej opisanym), dowodząc możliwości przejęcia gospodarstwa o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha. Ta kategoria bowiem była istotna jedynie dla możliwości przekazania gospodarstwa następcom lub Państwu za rentę lub emeryturę. Co prawda ten stan legislacji nie może być uznany za poprawny, wszak skutkiem takiej oceny nie może być konstatacja o rażącym naruszeniu prawa decyzją dotychczasową. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810). Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje nigdy oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Poza tym trzeba mieć na uwadze, że organ orzeka w tym postępowaniu nieważnościowym w ramach uznania administracyjnego, co dodatkowo "rozmywa" proces kontroli decyzji. W konsekwencji czego zasadnie Sąd meriti uznał za legalne decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej w tej sprawie. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie pragnie zwrócić uwagę na potrzebę szerszego uwzględniania w obecnym orzecznictwie reguły stabilności porządku prawnego jako wartości konstytucyjnej. Oznacza to m.in. konieczność badania i ewentualnie uwzględniania w sprawach nieważnościowych skutków decyzji będących podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, od wydania których upłynął znaczny okres czasu, nawet wówczas gdy obowiązujące przepisy nie wyłączają dopuszczalności stwierdzenia nieważności takich decyzji, mimo upływu takiego okresu czasu, jak w przypadku przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. Wyraźnie na to zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702). Wydaje się, że ta reguła sprzeciwiałaby się stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] września 1979r. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. W kwestii wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu nie orzekł, bowiem w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne. ----------------------- 8