VII SA/Wa 2902/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 61a § 1, w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Związkowi Międzygminnemu – Gospodarka Odpadami z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w miejscowości [...], gm. [...], na działkach o nr ewidencyjnych [...],[...],[...],[...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że podstawę żądania wszczęcia postępowania stanowił art. 31 § 1 kpa, stosowanie do którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje – dodany przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, (dalej ustawa o udostępnieniu informacji), ust. 4 art. 28 Prawa budowlanego stanowiący, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r.. W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy o udostępnieniu infomracji, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Analizując statut Stowarzyszenia [...] organ uznał, że jest ono organizacją ekologiczną w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. (art. 3 ust. 1 pkt 10) w związku z czym może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Stosowanie do art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji, w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny stwierdzona została przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Postępowanie nadzorcze, jakie swoim wnioskiem chciało zainicjować Stowarzyszenie [...] nie należy do tego rodzaju postępowań. Jest to odrębne postępowanie administracyjne, które ma na celu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji celem ustalenia, czy jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Następnie organ przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w spawie stwierdzenia nieważności decyzji i analizując decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. uznał, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 kpa, w szczególności wadę rażącego naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylania zaskarżonego postanowienia. Ponownie wyjaśnił, iż stosowanie do art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji, organizacja ekologiczna, jaką jest Stowarzyszenie [...] może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny (w ramach postępowania o pozwolenie na budowę) została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia lub, gdy we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie została wydana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 200 7 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w [...], gmina [...], na działkach o nr ew.: [...],[...],[...] i [...], ale w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. o pozwoleniu na budowę, nie przeprowadzano ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani konieczność przeprowadzania takiego postępowania nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż ustalenie, że w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przesądza o negatywnym rozpoznaniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Skoro zatem w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r.), nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym samym art. 31 § 1 kpa nie znajduje w nim zastosowania. Tym samym Wojewoda [...] prawidłowo, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 61a § 1 kpa, stosowanie do którego, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy zgodził się z zarzutem Stowarzyszenia dotyczącym bezzasadności, w niniejszym postępowaniu, dokonania oceny merytorycznej decyzji z dnia [...] października 2010 r. (o udzieleniu pozwolenia na budowę). Uznał jednak, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. wniosło Stowarzyszenie [...]. Postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oceanach oddziaływania na środowisko, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w miejscowości [...] nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i tym samym udział społeczeństwa; - art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżące Stowarzyszenie nie mogło wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., ponieważ postępowanie w tej sprawie toczyło się z wyłączeniem udziału społeczeństwa; - art. 31 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r.; - art. 7 i 77 kpa poprzez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego pomijającej istotną dla sprawy okoliczność, że postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji wymagało udziału społeczeństwa; - art. 61a kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, jako podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej stosowanie do art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji organizacja ekologiczna, która powołując się na swoje cele statutowe, zgłosi chęć uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczy w nim na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy wówczas prawo odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu oraz skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 88 ustawy o udostępnieniu informacji, ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli we wniosku o wydanie tej decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga udziału społeczeństwa (art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Taka sytuacja zdaniem skarżącego ma miejsce w tej sprawie, bowiem we wniosku inwestora [...] Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami z siedzibą w [...], na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, wprowadzono istotne zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczyła realizacji przedsięwzięcia, które obejmuje m. in. budowę kompostowni w technologii pryzmowej o wydajności 9.000 Mg/rok (pkt 2.1 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r.). Tego rodzaju kompostowni dotyczyła analiza oddziaływań zawarta w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji. Tymczasem w pozwoleniu na budowę zezwala się na realizację kompostowni odpadów w technologii modułowej, czyli innego rodzaju przedsięwzięcia wykonywanego w innej technologii. Oznacza to, że we wniosku o pozwolenie na budowę kwestionowanego przedsięwzięcia zostały dokonane istotne zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. W konsekwencji stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji konieczne było przeprowadzenie w toku postępowania o pozwoleniu na budowę ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a zatem postępowanie w tej sprawie wymagało również udziału społeczeństwa. Dodatkowo skarżący podniósł, iż błędnie odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 kpa, gdyż przepis ten nie może mieć zastosowania do wniosku o wszczęcie postępowania złożonego przez organizację społeczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w [...], gm. [...]. Podstawę złożonego przez Stowarzyszenie [...] wniosku stanowił art. 31 § 1 kpa, zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazać trzeba, iż stosowanie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt cytowanej ustawy z dnia 3 października 2008 r., organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że ustawodawca precyzyjnie określił przypadki, w których dopuszczony jest udział organizacji społecznych-ekologicznych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowaniem tym jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego. Tymi przepisami są art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji stanowiące, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przeprowadza się jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub jeżeli organ właściwy do wydania tej decyzji stwierdzi, że we wniosku o jej wydanie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie za organizację ekologiczną niewadliwie uznano Stowarzyszenie [...] na podstawie złożonego statutu, jednakże żaden z powyżej wskazanych przypadków nie miał miejsca. Prawidłowo organ stwierdził, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym wykluczona jest możliwość wzięcia w nim udziału przez organizację ekologiczną, a także żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do tej decyzji. Sąd podziela stanowisko organu, iż wbrew zarzutom skargi brak było podstaw do ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy), gdyż konieczność przeprowadzenia takiej oceny nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę nie zawierał zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wskazał organ, raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanego Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w [...] autorstwa mgr I. S., mgr P. C. i mgr J. W., w oparciu o który ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, określone w decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., przewidywał trzy warianty kompostowania odpadów: kompostownię pryzmową, kompostownię w technologii modułowej i kompostowanie w bioreaktorach. Opracowanie nie wykluczało żadnego z rozpatrywanych wariantów, a zarekomendowanie w raporcie wariantu kompostowni pryzmowej wynikało jedynie ze względów ekonomicznych, nie zaś z uwagi na uwarunkowania środowiskowe. Dlatego też zdaniem Sądu organ niewadliwie ocenił, iż zmiana technologii składowania odpadów z pryzmowej na modułową nie pociągała za sobą konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż organ administracji rozpoznając wniosek organizacji społecznej złożony w oparciu o art. 31 kpa powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy stanowiące podstawę jego rozpoznania. Powołanie w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania wyłącznie art. 61 § 1 kpa nie stanowi jednak wadliwości postanowienia, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.