II SAB/Wa 88/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje P. S.A. z siedzibą w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącej A. W. z dnia [...] października 2011 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w K. na rzecz skarżącej A. W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] października 2011 r. pełnomocnik A. W. wezwał P. S.A. z siedzibą w K., do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości składającej się m.in. z działki rolnej o numerze ewidencyjnym [...] położonej w m. W. i działek rolnych o numerach ewidencyjnych [...] położonych w m. W. oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Wniósł również w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy na opisanych wyżej działkach linii elektroenergetycznych. W pismach z [...] listopada 2011 r. oraz [...] lipca 2012 r. Spółka odniosła się jedynie do kwestii roszczeń cywilnoprawnych dotyczących przedmiotowych nieruchomości. Natomiast w piśmie z [...] grudnia 2012 r. Spółka stwierdziła, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania do P. S.A. w indywidualnych sprawach roszczeń właścicieli nieruchomości, przez które przechodzą linie elektroenergetyczne. Z tego względu zwróciła pismo pełnomocnika A. W. zatytułowane "skarga" z [...] listopada 2012 r., zawierające wniosek o stwierdzenie bezczynności Spółki. Podała również, że żądanie informacji obejmującej wydanie kserokopii i odpisów decyzji administracyjnych, nie jest sformułowane od strony zbiorczej (objętej interesem publicznym, uzasadniającym stosowane ustawy o dostępie do informacji publicznej), ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się przekazania informacji dotyczących postępowania administracyjnego uwieńczonego wydaniem decyzji w jego własnej sprawie. W tym zakresie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania, co w konsekwencji prowadzi do braku podstaw do stosowania przez Spółkę jakichkolwiek przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, zdaniem Spółki, przyjętym i utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej. Natomiast samo powołanie się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może automatycznie skutkować zastosowaniem tej ustawy i sądową kontrolą działań Spółki. Spółka nie jest też uprawniona do wydawania żadnych odpisów decyzji administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik A. W. zarzucił P. S.A. bezczynność polegającą na: 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z [...] października 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1. W związku z tym wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że argumentem przemawiającym za obowiązkiem stosowania przez spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy stanowiący, iż zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne zaś cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę P. S.A. z siedzibą w K., uprzednio działające pod firmą: P. S.A., wniosły o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niedopuszczalnej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie. W odniesieniu do wniosku o odrzucenie skargi Spółka podniosła, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że żądanie skarżącej w związku z dochodzeniem roszczenia cywilnego od Spółki, w tym zakresie i z tych względów nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, ale do informacji w jej indywidualnej sprawie. Taka informacja nie mieści się w zakresie art. 6 ustawy. Skarżąca powołuje się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w rzeczywistości żądana informacja nie dotyczy tej ustawy, ale realizacji indywidualnego roszczenia cywilnego. Z tego względu odmowa udzielenia odpowiedzi na wniosek nastąpiła nie w formie decyzji, która ma zastosowanie wyłącznie do informacji publicznej, lecz w formie pisma informacyjnego. Takie pismo nie podlega zaś kognicji sądów administracyjnych, wynikającej z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Spółka stwierdziła, że skarżąca żąda informacji w indywidualnej sprawie, o czym przesądza okoliczność, iż żądanie wydania kserokopii decyzji nie jest sformułowane od strony zbiorczego interesu, ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się informacji jedynie przy okazji wystąpienia z roszczeniem cywilnym w związku z naruszeniem jego prawa własności. Stwierdziła ponadto, iż przyjętym i utrwalonym w orzecznictwie jest pogląd, że jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji odmownej jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej – w takim zakresie wystarczające jest pismo informacyjne. Zatem wystąpienie przez Spółkę z pismem informacyjnym z [...] grudnia 2012 r. przesądza, że nie pozostawała w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższa definicja jest bardzo ogólna oraz nieprecyzyjna i z tego względu krytykowana w doktrynie jako definicja ignotum per ignotum. Jednakże zauważyć należy, że ustawodawca w przepisie art. 6 ust.1 dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie wytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu żądana przez skarżącą informacja w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomościach, których jest właścicielką, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wbrew stanowisku Spółki, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżąca wystąpiła z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowych nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącej. Jeśli chodzi zaś o zakres podmiotowy ustawy, to należy wskazać na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w K., do 9 stycznia 2013 r. działające pod nazwą: P. Spółka Akcyjna z siedzibą w K., są zaś w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem, jak wynika z rubryki 7 Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Już z tej przyczyny Spółka jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Niezależnie od tego wskazać wypada, że jest ona podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził bowiem, że dostęp do zasobów energetycznym ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki, może być ograniczona – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18.08.2010 r., I OSK 851/10, publ http//cbois.gov.pl). Powyższe rozważania można, zdaniem składu orzekającego, odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej. W orzecznictwie i doktrynie powszechne jest stanowisko, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej bądź też nie wydał decyzji. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja podjęta, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z przekonaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta. W rozpoznawanej sprawie bezczynność Spółki wynikała właśnie z błędnego przeświadczenia, że żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną. Mając na uwadze okoliczność, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zakłada szybkość udzielania informacji publicznej (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), podjęcie jakichkolwiek działań przez Spółkę dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i po upływie ponad roku od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, daje podstawy do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).