II OSK 2279/13

Dnia 4 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 105/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 105/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania L.O., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie sieci kanalizacji deszczowej na działkach położonych przy ul. [...] w miejscowości G., gmina P., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. L.O. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie wykonanej inwestycji rurociągu odprowadzającego wody opadowe z terenu zakładu [...], położonego przy ul. [...] w P. Wnioskodawca wskazał, że podczas wykonywania rurociągu nastąpiła zmiana średnicy rury z 250 mm na 200 mm. Zmiana ta powoduje wylewanie wody na jego nieruchomości podczas zwiększonych opadów deszczu. L.O. zaznaczył też, że podczas budowy zakładu produkcyjnego [...] doszło do zniszczenia systemu drenażowego na jego terenie i działkach sąsiednich. W wyniku przeprowadzonej kontroli na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości G. ustalono, że jednym z elementów budowy zakładu [...], realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] oraz decyzji zamiennej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], była kanalizacja deszczowa odprowadzająca wody opadowe z terenu zakładu do rowu odwadniającego (rzeka [...]) przebiegającego w odległości około 240 m od zakładu. Kanalizacja ta przebiega od rowu zbierającego wodę z terenu zakładu, poprowadzona jest rurą o średnicy 250 mm poprzez działki nr [...],[...] (droga gminna), nr [...] (własność S. i L.O.), do działki nr [...] (rów - rzeka [...]). Na odcinku od studzienki (oznaczonej na mapie załączonej do protokołu nr 1), a istniejącym w terenie stawem, [...] sp. z o.o. w trakcie budowy zmieniła rurę kanalizacyjną z KD-X Stream na TS zmniejszając średnicę wewnętrzną rury z 250 mm na 200 mm. Według inwestora zmiana ta została podyktowana faktem, że na drodze przebiegu kanalizacji, pomiędzy fazą projektową, a wykonawstwem, powstał staw i przewodem kanalizacyjnym należało przejść ponad stawem zwiększając średnicę ścianek przewodu (i tym samym jego sztywność). Średnica wyjściowa przewodu kanalizacyjnego do rowu ostatecznie wyniosła 200 mm. Wlot do rury kanalizacyjnej z rowu retencyjnego odbierającego wodę z terenu zakładu wynosi 200 mm i jest przysłonięty sitkiem. Podczas kontroli stwierdzono też, że wlot i wylot rury kanalizacyjnej ma taką samą średnicę. Z czynności wykonano dokumentację zdjęciową, a do protokołu załączono zdjęcia ukazujące zalewanie nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w całości. Wskazał, że [...] sp. z o.o. otrzymała decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wykonanego zgodnie z projektem budowlanym (także zamiennym). Również analiza akt związanych z realizacją inwestycji, zdaniem organu, wskazywała na poprawność wykonania całego zamierzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił też, że choć nadmiar opadów na terenie jest znaczny, to nie może to powodować odpowiedzialności [...] sp. z o.o., jeżeli budowa została zrealizowana zgodnie z projektem. W efekcie odwołania L.O. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zwrócił uwagę na treść art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane (omyłkowo wskazano "art. 36 ust. 6"), który stanowi, że projektant jest właściwy w kwestii kwalifikacji odstąpienia od projektu uznając je za istotne lub nieistotne i obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje dotyczące odstąpienia. Tymczasem zmiana średnicy rurociągu nie została odpowiednio udokumentowana. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. (objętą skargą w tej sprawie) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", ponownie umorzył postępowanie w całości. Wyjaśnił, że wszelkie roboty, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, należy wykonywać posiadając ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. [...] sp. z o.o. otrzymała decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] w dniu [...] maja 2009 r. wydaną przez Starostę Poznańskiego. Integralną częścią decyzji był zatwierdzony projekt budowlany, który na tym etapie został sprawdzony pod względem formy przewidzianej według przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że z rejestru prowadzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego dla prowadzonych budów wynika, że [...] sp. z o.o. otrzymała pozwolenie na użytkowanie nr [...] w zakresie wieży technologicznej z halą produkcji suchej, hali produkcyjnej mokrej, budynku biurowo - kontenerowego, zasieków żelbetowych na piasek, zbiornika przeciwpożarowego oraz uzbrojenia terenu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonej przy ul. [...] w P. zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że pierwotnie według planu zagospodarowania terenu inwestor miał poprowadzić kanalizację deszczową poprzez działki nr [...] i [...]. W toku inwestycji wystąpił o zmianę przebiegu kanalizacji projektem budowlanym zamiennym, w którym wskazuje się na przebieg przez działkę nr [...]. Działka ta należy do S.O. L.O. Inwestor posiada służebność przesyłu przez tę działkę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że do akt dołączono dokumentację fotograficzną z realizacji kanalizacji deszczowej. Organ zwrócił też uwagę, że przy projektowaniu sieci kanalizacji obliczono, jaka ilość wód opadowych będzie występowała na tym terenie na podstawie danych meteorologicznych oraz rodzaju stosowanych urządzeń do odprowadzania nadmiaru wody. Dokonana zmiana rur z PP Dn250 na rurę PE-TS Dn250 na odcinku od DW3 do DW została oceniona przez architekta dr inż. W.P., jako zmiana nieistotna i "nie odstępuje w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pomimo to należy rozważyć ewentualność wystąpienia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Podkreślił, że ustawa dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nie zawiera definicji legalnej zmian istotnych, ani istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednocześnie przewiduje się, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powołując się na treść art. 36a ust. 5 tej ustawy organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż zmiana średnicy elementu kanalizacji deszczowej nie może być kwalifikowana jako zmiana istotna w rozumieniu powyższego przepisu. Te ustalenia powodują wykluczenie stosowania postępowania naprawczego z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Jednakże w związku z licznymi wątpliwościami podnoszonymi przez L.O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanej kanalizacji deszczowej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], ze szczególnym uwzględnieniem zastosowanych rozwiązań, sposobem wykonania oraz przepustowością kanalizacji w stosunku do powierzchni, dla jakiej została zaprojektowana. W dniu 15 marca 2012 r. inwestor przedłożył ekspertyzę z której wynika, że kanał deszczowy wraz z obiektami kanalizacyjnymi jest poprawny pod względem hydraulicznym, technicznym technologicznym oraz konstrukcyjnym. Wskazując na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Zaznaczył, że inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, materiał zebrany w aktach wskazuje na poprawność wykonania całego zamierzenia budowlanego, a ponadto prawidłowość kanalizacji deszczowej potwierdza przedłożona ekspertyza techniczna. Na skutek wniesionego przez L.O. odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] stwierdził, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], nieważność decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę zakładu produkcji mieszanek budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Wojewody przesądziła, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego była przedwczesna. Organ podkreślił też, że Wojewoda w przeprowadzonym postępowaniu dotyczącym legalności pozwolenia na budowę stwierdził szereg nieprawidłowości, w tym dotyczących spornej kanalizacji deszczowej, skutkujących stwierdzeniem jego nieważności w części. To z kolei - w ocenie organu odwoławczego - nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia omawianej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu przedstawiono szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 28 lutego 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił w odpowiedzi na wezwanie Sądu, że decyzja z dnia [...] października 2012 r. znak [...] jest ostateczna. Pismem z dnia 6 maja 2013 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawili S.O. oraz L.O. Podkreślili oni, że w świetle decyzji Wojewody należy stwierdzić, iż w odniesieniu do działek nr [...] i [...] inwestor realizował inwestycję bez pozwolenia na budowę. W toku rozprawy, która odbyła się w dniu 16 maja 2013 r., L.O. przedstawił dodatkowo decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...],[...], którą umorzono postępowanie w sprawie wydania [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniał inwestycję [...] sp. z o.o., także w zakresie dotyczącym dotyczącej działek nr [...] i [...], w świetle wiążącej ten organ ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2009 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz w świetle decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla zrealizowanej inwestycji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to między innymi treść tych właśnie decyzji, popartych dodatkowo ustaleniami przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej, przesądziła, że organ nadzoru nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wobec [...] sp. z o.o. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego i przed wydaniem decyzji ostatecznej przez organy nadzoru budowlanego wystąpiła okoliczność, która ma zasadniczy wpływ na wynik sprawy prowadzonej przez organ pierwszej instancji, a którą jest wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonego [...] sp. z o.o. w części dotyczącej spornego odcinka kanalizacji deszczowej przebiegającej zwłaszcza przez działkę nr [...]. Dopóki w obrocie pozostawało pozwolenie na budowę z 2009 r. dotyczące kanalizacji deszczowej oraz pozwolenie na jej użytkowanie, organ nadzoru budowlanego miał bardzo ograniczone pole działania, a jego ocena inwestycji mogła sprowadzać się jedynie do sprawdzenia czy podczas jej realizacji nie odstąpiono w sposób istotny od pozwolenia na budowę (czego organ nie stwierdził), to jest w stopniu uzasadniającym wymaganie od inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Sytuacja zmieniła się diametralnie przed rozstrzygnięciem sprawy w drugiej instancji, gdy wyeliminowano z mocą ex tunc pozwolenie stanowiące podstawę realizacji rurociągu na działce nr [...]. Wyeliminowanie z obrotu pozwolenia na budowę zaktualizowało zatem w sposób oczywisty obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane przez organy nadzoru budowlanego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że – w ocenie Sądu – zaskarżona w tej sprawie decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. jest prawidłowa w zakresie wydanego w niej rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem uznać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem L.O. o zbadanie zgodności inwestycji [...] sp. z o.o. z prawem, jest bezprzedmiotowe skoro w odniesieniu do tej inwestycji (w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]), pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Taki właśnie, zasadniczy motyw rozstrzygnięcia został wskazany w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraźnie bowiem stwierdził, że w świetle otrzymanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego organy nadzoru budowlanego obowiązane są do "podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia omawianej inwestycji do stanu zgodnego z prawem". Jednocześnie Sąd częściowo podzielił zarzuty [...] sp. z o.o., że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest bowiem dalekie od standardów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W motywach decyzji organu odwoławczego nie rozwinięto zwłaszcza argumentacji, która wyjaśniałaby przyjęty powód rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa, to jest dlaczego organ odwoławczy upatruje konieczność dalszego prowadzenia postępowania. To wszystko nie zmienia jednak faktu, że wskazane uchybienia nie mają wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie uzasadniają uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W świetle zebranego materiału dowodowego konieczność wydania rozstrzygnięcia, jakie podjął organ odwoławczy, jest bowiem jednoznaczna. Na marginesie Sąd dodał, że o ewentualności prowadzenia postępowania naprawczego z powołaniem na art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane wspomniał w decyzji pierwszoinstancyjnej organ pierwszej instancji. Nadto Sąd wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez organ odwoławczy nie był fakt zakwestionowania przez ten organ złożonej do akt ekspertyzy technicznej, ale fakt, że zaktualizowała się potrzeba przeprowadzenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego w świetle nowych okoliczności prawnych, to jest stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w istotnej dla sprawy części. W takim przypadku tryb naprawczy należy przeprowadzić w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (także pod względem formalnym). Nie może bowiem istnieć obiekt budowlany, którego pozwolenie na budowę wyeliminowano, nawet jeżeli pod względem warunków techniczno-budowlanych odpowiada on przepisom. Podniósł także, że nie znalazł podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego co do zgodności inwestycji [...] sp. z o.o. z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż nawet ewentualna prawidłowość wykonania obiektu - jak wyżej już wyjaśniono - nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku przeprowadzenia postępowania naprawczego, jeżeli stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę w istotnym dla sprawy zakresie. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca Spółka zarzucając zakwestionowanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, mimo że organ w postępowaniu administracyjnym uchylając decyzję organu pierwszej instancji bezpodstawnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., co stanowiło naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, co z kolei powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd. Mając na uwadze powyższy zarzut skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie Spółki nie można zarzucić organowi pierwszej instancji, że dopuścił się przedwczesnego zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. W chwili orzekania przez ten organ pozwolenie na budowę obowiązywało i korzystało z domniemania legalności. Organ przeprowadził postępowanie, którego nie kwestionuje organ odwoławczy ani Sąd, zatem decyzja o umorzeniu postępowania była w pełni uzasadniona. Zaś nowa okoliczność w postaci stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Zaś skoro organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Spółki na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej, podjętej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym, a mającym zastosowanie w tej sprawie, brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości wykonania sieci kanalizacji deszczowej zrealizowanej przez [...] sp. z o.o. na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości G., gm. P. jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.), albowiem uznał, iż w stanie faktycznym tej sprawy brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto przyjęto, że kanał deszczowy spornej inwestycji wraz z obiektami kanalizacyjnymi jest poprawny pod względem hydraulicznym, technicznym oraz konstrukcyjnym, zaś przedstawiona przez inwestora ekspertyza techniczna pozwala uznać, że projektowana sieć tej kanalizacji deszczowej wraz z obiektami towarzyszącymi została wykonana poprawnie i jej aktualne użytkowanie nie powoduje zalewania terenów przyległych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie L.O. od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej uchylił ją przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż - jak podkreślił - umorzenie postępowania jest przedwczesne, a jako powód takiego stanowiska wskazał decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], zmienionej decyzją Starosty Poznańskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2009 r., zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Starosta Poznański zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę zakładu produkcji mieszanek budowlanych [...] wraz z infrastrukturą na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] na terenie położonym w miejscowości G., gmina P. Decyzje te wydane zostały, jak wskazano, z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż działki nr [...] i [...] na których zrealizowano sporną inwestycję nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i inwestor w tym zakresie obowiązany był przedstawić decyzję o warunkach zabudowy, której jednakże w tej sprawie zabrakło, także Starosta Poznański nie nałożył na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w postaci braku ww. decyzji. W takich okolicznościach faktycznych sprawy słusznie zatem organ odwoławczy uznał, iż wyeliminowanie pozwolenia na budowę w opisanej części ze skutkiem ex tunc, uniemożliwia uznanie postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie prawidłowości wykonania sieci kanalizacji deszczowej zrealizowanej przez [...] sp. z o.o. na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości G., gm. P., jako bezprzedmiotowego, co jednocześnie nakłada na powołane organy obowiązek cytat: "podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia omawianej inwestycji do stanu zgodnego z prawem" - koniec cytatu. Nie można bowiem w takiej sytuacji w żadnym wypadku uznać, że postępowanie administracyjne zainicjowane przez stronę L.O., o zbadanie zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji Spółki jest bezprzedmiotowe, skoro w odniesieniu do tej inwestycji w zakresie działek nr [...] i [...] wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę. Stąd też właściwie Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że zaktualizowała się potrzeba przeprowadzenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego w świetle nowych okoliczności prawnych, to jest stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w istotnej dla sprawy części. W takim przypadku tryb naprawczy należy przeprowadzić w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (także pod względem formalnym). Nie może bowiem istnieć obiekt budowlany, którego pozwolenie na budowę wyeliminowano, nawet jeżeli pod względem warunków techniczno-budowlanych odpowiada on przepisom. Tym samym stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w istotnym dla sprawy zakresie zobowiązuje organy nadzoru budowlanego w ramach niniejszego postępowania do przeprowadzenia właściwego postępowania naprawczego, czego w tej sprawie jednakże organ pierwszej instancji nie dokonał. Zatem należy w tej sytuacji przyjąć, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Niewątpliwie przeprowadzenie postępowania naprawczego wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a tego po prostu organ pierwszej instancji zaniechał. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prawidłowo organ odwoławczy zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 2 K.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko organu wojewódzkiego wyrażone w tym zakresie. Pogląd skarżącego kasacyjnie wskazujący na bezpodstawne zastosowanie przez organ ww. przepisu prawa procesowego jako całkowicie niezasadny nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaistniała w tej sprawie, po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zobowiązywała organ odwoławczy do uwzględnienia tego faktu, co też skutecznie podniesiono w treści zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny (chyba że istnieje wyraźny przepis stanowiący inaczej – przypomnienie Sądu) istniejący w dacie rozstrzygania odwołania – porównaj wyrok NSA z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. akt II SA 49/92. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie był władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Jednakże analiza kwestionowanego wyroku w kontekście zaskarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznego stanowiska, iż nie było podstaw do uwzględnienia skargi, w szczególności na podstawie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z treścią tej normy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Takich przypadków naruszeń przepisów przy stosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. nie odnotowano w tej sprawie, choć zasadnie Sąd pierwszej instancji podkreślił w motywach zaskarżonego wyroku, iż uzasadnienie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dalekie jest od standardów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trafnie zauważono, iż w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie rozwinięto zwłaszcza argumentacji, która wyjaśniałaby przyjęty powód rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa, to jest dlaczego organ odwoławczy upatruje konieczność dalszego prowadzenia postępowania. To jednak, z czym należy w pełni zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, nie zmienia faktu, że wskazane uchybienia nie mają wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie uzasadniają uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.