I OSK 2019/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent Anna Dziosa - Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 36/13 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 36/13, po rozpoznaniu skargi A. W. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi w zakresie udzielenia informacji publicznej: 1) zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi do załatwienia wniosku z dnia 15 października 2012 r. w zakresie sprecyzowanym w piśmie z dnia 31 października 2012r. oraz 2) stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 15 października 2012 r. A. W. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej wokandy sporządzone zgodnie z § 23 ust. 1 zarządzenia w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej dla przeprowadzanych rozpraw odbywanych posiedzeń w sprawach należących do właściwości Wydziałów Gospodarczych Sądu Okręgowego w Łodzi za okres od dnia 18 października 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2011r. W dniu 29 października 2012 r. doręczono wnioskodawcy pismo Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 25 października 2012 r., przekazujące informację publiczną, obejmującą zbiór wokand sporządzonych dla rozpraw i posiedzeń niejawnych w sprawach należących do właściwości X Wydziału Gospodarczego Sądu Okręgowego w Łodzi po anonimizacji. Zdaniem skarżącego, nadesłana informacja nie zawiera danych, dotyczących imienia, nazwiska, nazwy strony, czy uczestnika postępowania mimo, iż zgodnie z § 23 powołanego zarządzenia jest to element dokumentu urzędowego jakim jest wokanda. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, Prezes Sądu Okręgowego nie załatwił sprawy, gdyż nie rozstrzygnął co do całości żądania, objętego wnioskiem, a jedynie co do jego części. Wobec powyższego, skarżący pismem z dnia 31 października 2012 r. wskazał by organ: a) nie dokonywał anonimizacji wokand z X Wydziału Gospodarczego Sądu Okręgowego w Łodzi i udostępnił skarżącemu informację publiczną zgodnie ze złożonym wnioskiem; b) w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 15 października 2012 r., a podtrzymanym w piśmie z dnia 31 października 2012 r., wydał decyzję administracyjnej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, celem umożliwienia kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi. Na powyższe organ odpowiedział pismem z dnia 13 listopada 2012 r., nie udostępniając informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 15 października 2012 r., ani nie wydając decyzji odmownej w zakresie informacji nieudostępnionej, wskazując iż wnioskowane informacje leżą poza zakresem pojęcia informacji publicznej zdefiniowanej w ustawie. W konsekwencji A. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wskazanej we wniosku z dnia 15 października 2012 r. W ocenie strony skarżącej, w sprawie zastosowanie winien mieć art. 6 ust. 1 pkt 4 podpunkt a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nakazuje udostępnienie dokumentów urzędowych w takiej samej treści jak i postaci w jakiej zostały sporządzone. Zatem nieudostępnienie dokumentu urzędowego w treści i postaci w jakiej został sporządzony, stwarza po stronie Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi stan bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na bezczynność powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że wokanda zawierająca spis spraw rozpoznawanych w danym dniu przez sąd w określonym składzie jest informacją publiczną, dotyczącą funkcjonowania organu władzy publicznej, jakim jest sąd. Tym samym wniosek skarżącego, skierowany do organu należy rozpoznawać w kategoriach wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega też, zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości, że Prezes Sądu Okręgowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nieuprawnione jest przy tym dokonywanie wyodrębnienia niektórych spośród elementów wokandy oraz odbieranie im przymiotu informacji publicznej ze względu na ich indywidualny charakter. Informację publiczną stanowią bowiem wszystkie treści składające się na wokandę. Indywidualny (odnoszący się do konkretnych osób) rodzaj określonych treści nie determinuje charakteru informacji (publicznej lub nie), stanowiąc co najwyżej podstawę do odmowy jej udostępnienia w oparciu o art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwoływanie się do ekonomiki funkcjonowania sądów powszechnych oraz sprawności administracyjnego nadzoru nad ich funkcjonowaniem, nie pozostaje natomiast w związku z ustawową kwalifikacją, zawartych w treści wokandy, informacji. Skoro zatem żądane informacje stanowią informację publiczną, to Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi, nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu I instancji dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana; w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy. Ponadto zwrócono uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, określając w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępnienia, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować, przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Z kolei odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi, nie udostępniając żądanej informacji, nie wydając nadto decyzji o odmowie jej udostępnienia a poprzestając jedynie na piśmie informującym o stanowisku organu, pozostaje zatem w bezczynności. Pismo z dnia 13 listopada 2012 r., jakkolwiek informujące o odmowie udostępnienia żądanej informacji, nie stanowi decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie zawiera bowiem elementów o których mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał jednocześnie, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Merytoryczne stanowisko organu, choć wadliwe, zostało bowiem skarżącemu zakomunikowane. Rażące naruszenie prawa to natomiast naruszenie kwalifikowane, oczywiste, nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie, niepodejmowanie czynności w prawem przepisanej formie wiązało się zaś z mylnym przekonaniem organu o charakterze żądanej informacji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi (na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz -o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie ustaleń faktycznych nie wynikających z akt sprawy; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak umieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia; c) art. 286 § 2 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku "w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku"; d) art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie pozostaje w bezczynności; 2) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust.1 pkt 3a) ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, iż zawarte w wokandach sądowych dane stron postępowań sądowych stanowią informację publiczną, podczas gdy żądana informacja nie stanowi w ogóle informacji publicznej i przepisy ustawy nie mogą znaleźć zastosowania, a zatem nie należało wydać decyzji odmownej i organ nie jest w bezczynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w uzasadnieniu wyroku znalazły się ustalenia i stwierdzenia dotyczące publicznego, a nie indywidualnego charakteru niektórych spośród elementów wokandy. Ustalenia te uznać należy zatem za sprzeczne w całości z zebranym w sprawie materiałem dowodowym stanowiącym podstawę wyrokowania. Po pierwsze - ustalenia te nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia, gdyż nie wynikały z dokumentów załączonych do akt sprawy, po drugie - uzasadnienie Sądu zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie dotyczące publicznego charakteru wszystkich treści składających się na wokandę sądową - bez odwołania się nawet do odpowiednich przepisów wykonawczych regulujących zasady i treść sporządzania wokand i bez analizy tych wokand. Ponadto wskazano, że uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera żadnych rozważań dotyczących kwestii zasadności i konieczności zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do wniosku sformułowanego przez skarżącego, tym bardziej, iż organ twierdził w toku postępowania, że żądane informacje w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nie zawiera także wskazania oraz wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Zwrócono również uwagę, że tylko w przekazanym skarżącemu zakresie wokandy sądowe zawierają informację publiczną i tylko w takim zakresie mogły być udostępnione. Zapatrywania tego nie może zmienić okoliczność, iż w dniu rozpoznawania spraw z wokandy jest ona wywieszana w budynku sądu i że w tych okolicznościach informacje o stronach postępowania są ogólnie dostępne. Wokanda stanowi bowiem swoisty dokument wewnętrzny, porządkowy i jej wywieszenie w budynku sądu w dniu rozprawy nie oznacza, iż w całości podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu podlegają tylko te informacje zawarte w wokandzie, które mają charakter publiczny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust.1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z konstytucyjnej zasady jawności wynika prawo obywateli do kontrolowania struktur państwa i jego organów. Zasada ta została skonkretyzowana w art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2001 r., poz.1198 ze zm.) Bezwątpienia wokanda sądowa jest informację publiczną, została bowiem wytworzona przez organ państwowy (w tym wypadku sąd) i określa zasady działania tego organu to jest porządek czynności jakie będą podejmowane w danym dniu przez sąd w danym czasie. Mieści się zatem w dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2001 r., poz.1198 ze zm.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Mając na uwadze treść cytowanego przepisu Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi pismem z dnia 25 października 2012 r., przekazał informację publiczną, obejmującą zbiór wokand sporządzonych dla rozpraw i posiedzeń niejawnych w sprawach należących do właściwości X Wydziału Gospodarczego Sądu Okręgowego w Łodzi po anonimizacji zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 2 ustawy. Czynność ta w sposób jednoznaczny wskazywała domagającemu się ujawnienia informacji publicznej uwidocznionej na wokandach, że dysponujący tymi informacjami organ uważa, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 5 ust. 2 ustawy. Wobec ponowienia przez skarżącego wniosku o przekazanie wokand bez anonimizacji, prezes sądu zamiast wydać decyzję odmawiająca udzielania żądanej informacji w trybie art.16 ust. 1, ustawy wystosował pismo do wnioskodawcy w dniu 13 listopada 2012 r. , w którym poinformował, że żądana informacja nie mieści się w ustawowej definicji informacji publicznej. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznał, że organ pozostaje w bezczynności, co w konsekwencji obligowało ten sąd na podstawie 149 §1 p.p.s.a. do wskazania terminu do załatwienia wniosku A. W. Jednocześnie prawidłowo sąd I instancji uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa z uwagi na zajęcie stanowiska w sprawie, mimo wyrażenia wadliwej opinii, co do charakteru żądanej informacji. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieuzasadniony. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Uzasadnienie orzeczenia spełnia wszystkie wymogi stawiane tym przepisem. Wymierzona grzywna jest adekwatna do trwającej bezczynności i mieści się w granicach prawa. Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekał w przedmiocie bezczynności organu na podstawie materiału aktowego, który stanowi dostateczny materiał dowodowy do rozpoznania sprawy i ustalenia, że organ nie wydał decyzji w sprawie do czego był umocowany na podstawie art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 286 p.p.s.a. jest to przepis instrukcyjny nie mający zastosowania przy wyrokowaniu. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust.1 pkt 3a) ustawy o dostępie do informacji publicznej są także nietrafne. Jak wyżej wskazano treść wokandy jest informacją publiczną. Prawo do jej ujawnienia podlega ograniczeniu z uwagi na treść art. 5 ust.2 to jest prywatność osoby fizycznej i interes przedsiębiorcy. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (vide wyrok z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1719/13). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.