I SA/Wa 12/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Przedmiotowa decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Naczelnik Gminy w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r. nr [...] orzekł o przejęciu od spadkobierców P. R. nieruchomości rolnej, bez budynków, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości M. na własność Państwa. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w W. wystąpił J. R. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] kwietnia 1978 r. nr [...], w punkcie pierwszym stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy w W. w części dotyczącej przejęcia od małoletniej J. D. udziału wynoszącego 3/8 części nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości M., zaś w punkcie drugim odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika w pozostałej części tj. w części dotyczącej przejęcia od J. R. udziału wynoszącego 5/8 części wskazanej nieruchomości. Od decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. R. Po rozpatrzeniu wniosku J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu Minister przytoczył treść art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) – zwanej dalej "ustawą" a także stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podniósł, że będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja Naczelnika Gminy w W. dotyczyła przejęcia opisanej wyżej nieruchomości od spadkobierców P. R. Następnie Minister podniósł, iż pierwotnie stanowiła ona współwłasność P. i W. małżonków R. W dniu [...] kwietnia 1978 r. (tj. w dniu wydania decyzji przez Naczelnika) współwłaścicielami tej nieruchomości byli spadkobiercy P. i W. małżonków R. - tj. małoletnia J. D. oraz J. R. Weryfikując z kolei zasadność zastosowania jako podstawy prawnej decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. art. 53 ustawy Minister zaznaczył, iż w odniesieniu do wskazanej w tym przepisie przesłanki dotyczącej niespełniania przez właściciela nieruchomości warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie przywołanej ustawy - przesłankę tą spełniał zarówno J. R. jak i małoletnia J. D. Koncentrując się z kolei na przesłance złożenia stosownego wniosku przez współwłaścicieli Minister wskazał, iż została ona spełniona jedynie przez J. R. Organ odwoławczy zauważył, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący oparł na argumencie, iż wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uwzględnił okoliczności, zgodnie z którą zastosowanie art. 53 ust. 1 ustawy mogło mieć miejsce tylko w odniesieniu do właściciela nieruchomości. W tym kontekście skarżący podniósł, iż w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w W. tj. w dniu [...] kwietnia 1978 r. współwłaściciele nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] – P. i W. małżonkowie R. - nie żyli. Minister zaznaczył, że skarżący podniósł także, iż w świetle postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, które zostały wydane: po P. R. w dniu [...] października 1978r. (sygn. akt: [...]) zaś po W. R. w dniu [...] lipca 2003r. (sygn. akt: [...]), bezspornym jest, że w dacie decyzji wydanej przez Naczelnika ani skarżący ani też J. D. (wskazani w tych postanowieniach jako następcy prawni po małżonkach R.) nie byli właścicielami przejmowanej nieruchomości jak również jej prawnymi spadkobiercami i w konsekwencji nie spełniali wymogu z art. 53 ustawy. Ponadto Minister dodał, że powyższe zdaniem J. R. - wynika z faktu, iż wskazane postanowienia wydane zostały już po wejściu do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r., tymczasem ustalonych w tych postanowieniach okoliczności nie można odnosić do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej. W opinii skarżącego - przedstawione argumenty przemawiają za uchyleniem decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2012r. oraz stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Gminy w W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. Odnosząc się do zaprezentowanego stanowiska Minister uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania decyzji wydanej w pierwszej instancji a w konsekwencji również do kwestionowania decyzji Naczelnika w oparciu o argument, iż J. R. oraz J. D. nie przysługiwał w dacie [...] kwietnia 1978 r. przymiot współwłaścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr [...] położoną w miejscowości M. W szczególności nie można takiego wniosku wywodzić z faktu, iż postanowienia spadkowe po pierwotnych właścicielach przejętej nieruchomości zostały wydane już po wejściu do obrotu decyzji Naczelnika Gminy w W. W tym miejscu Minister przytoczył treść art. 925 i art. 924 K.c. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 1036/08. Reasumując, Minister stwierdził, że argument użyty przez J. R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z którym w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w W. ani on, ani małoletnia J. D. nie mogli być traktowani jako współwłaściciele przejmowanej nieruchomości z uwagi na kwestię nieuregulowanych spadków po pierwotnych współwłaścicielach tejże nieruchomości, nie może zostać uwzględniony. Należy bowiem zauważyć, iż zarówno P. R. jak i jej mąż W. zmarli przed wydaniem decyzji Naczelnika (P. R. w dniu [...] lipca 1977 r. zaś W. R. w dniu [...] czerwca 1965 r.). W efekcie status spadkobierców po zmarłych małżonkach (a w konsekwencji także status współwłaścicieli nieruchomości wchodzących w skład spadku) w dacie [...] kwietnia 1978r. przysługiwał J. R. oraz J. D. Bez znaczenia jest tutaj natomiast okoliczność, iż postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po małżonkach R. zostały faktycznie wydane już po wejściu do obrotu prawnego decyzji Naczelnika. Jak już bowiem podniesiono wcześniej, postanowienia takie mają charakter orzeczeń deklaratywnych zaś dla nabycia spadku przez spadkobiercę kluczowe znaczenie ma chwila śmierci spadkodawcy. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożył J. R. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że przejęcie nieruchomości od J. R. na mocy decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] kwietnia 1978 r. nr [...] nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i utrzymanie w mocy z związku z tym decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie punktu 2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. i o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] kwietnia 1978 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przejęcie całości gospodarstwa lub jego części przez Państwo na podstawie przepisu art. 53 ustawy mogło nastąpić tylko na wniosek właściciela gospodarstwa. Przepis ten i inne przepisy ustawy nie przewidywały żadnych wyjątków od tej zasady. Skarżący zwrócił uwagę, że w decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] kwietnia 1978 r. o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości rolnej, wskazano, że nieruchomość została przejęta na wniosek J. R., jednak on takiego wniosku nigdy nie składał, a pismo znajdujące się w aktach nie jest napisane jego charakterem pisma, ani przez niego podpisane. Dalej skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego każda czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli. Niewątpliwie złożenie wniosku o przekazanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Skarżący podniósł także, że w decyzji całkowicie błędnie oznaczono strony postępowania. Wskazanie jako strony "spadkobierców P. R." stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego organ nie określił w zasadzie stron postępowania. Współwłaścicielami przejętej przez Państwo nieruchomości byli P. i W. R. W momencie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. nie był określony krąg ich spadkobierców, w szczególności w zakresie dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Nie było wiadomo także, kto będzie dziedziczył gospodarstwo rolne, ani żadnego dokumentu - postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku. Wydanie w tych okolicznościach, bez zgody wszystkich współwłaścicieli, decyzji o przejęciu nieruchomości na Skarb Państwa stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w całości. Zdaniem skarżącego nie bez znaczenia w sprawie badania zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] kwietnia 1978 r. o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości rolnej jest okoliczność, że zainteresowany nigdy nie otrzymał odszkodowania za zabraną nieruchomość, a odszkodowanie takie nie zostało również nigdy wpłacone do depozytu sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie zarówno w dniu złożenia wniosku z dnia 28 marca 1978 r. o przejęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jak i w dniu wydania przez Naczelnika Gminy w W. decyzji o przejęciu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1978 r. właścicielami przedmiotowego gruntu byli J. R. i J. D., co wynika z prawomocnych postanowień spadkowych z dnia [...] lipca 2003 r., sygn. akt [...] i z dnia [...] października 1978 r., sygn. akt [...]. Poza sporem jest to, że wniosek z dnia 28 marca 1978 r. (data wpływu do organu) w oznaczeniu strony zawiera zapis: [...] R. P. inż. R. J., żądanie tego wniosku dotyczy wykupienia przez Urząd Gminy w W. działki leśnej nr [...] o pow. [...] ha i że wniosek jest podpisany: R. J. Nie budzi wątpliwości to, że decyzja Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] zawiera zapis: po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców P. R. i że przejmuje na własność Państwa nieruchomość o znaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą, jak wskazał Naczelnik w decyzji, własność spadkobierców P. R. Uszło uwadze organu, że we wniosku z dnia 28 marca 1978 r. R. J. nie domagał się przejęcia jego udziału w przedmiotowej nieruchomości, ale całego gruntu. Decyzja Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] kwietnia 1978 r. nie orzeka o przejęciu udziału J. R. w przedmiotowej nieruchomości, ale jej przedmiotem jest cały grunt. Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien ocenić jakie konsekwencje, z punktu widzenia podstaw nieważności z art. 156 § 1 Kpa, miało nadanie biegu wnioskowi odnoszącemu się do przejęcia całej nieruchomości, który nie był podpisany przez wszystkich spadkobierców po P. R., tj. osobę uprawnioną do działania za małoletnią wówczas J. D. Sąd zwraca uwagę, że niewątpliwie decyzja współwłaścicieli dotycząca tego, czy wyzbyć się nieruchomości, której jest się właścicielem, w ten sposób aby przejęło ją Państwo należała do czynności przekraczających tzw. zwykły zarząd rzeczą wspólną, a więc wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 Kodeksu cywilnego). Na gruncie procedury administracyjnej wniosek o przejęcie nieruchomości będący podaniem musiał wskazywać osoby właścicieli od których pochodzi i być podpisany przez wszystkich właścicieli nieruchomości (art. 58 § 2 i 3 ówcześnie obowiązującego Kpa). Jeżeli zaś podanie zawierało braki formalne obowiązkiem organu było wezwanie wnoszącego do uzupełnienia braków formalnych podania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 59 Kpa). Bez podjęcia tego rodzaju czynności sprawa o przejęcie nieruchomości przez Państwo nie nadawała się do merytorycznego rozpatrzenia poprzez wydanie decyzji (art. 97 Kpa). W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wziął pod uwagę powyższych zagadnień przy ocenie legalności kwestionowanej decyzji z 1978 r. Poza tym Minister błędnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z 1978 r. w części dotyczącej przejęcia udziału J. D. i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej przejęcia udziału J. R. Uszło uwadze organu, że kwestionowana decyzja z 1978 r. zawierała rozstrzygnięcie o charakterze niepodzielnym, ponieważ orzekała o przejęciu nieruchomości, a nie przejęciu udziałów poszczególnych współwłaścicieli. Wobec tego Minister orzekając o legalności tej decyzji nie był uprawniony do zmiany przedmiotu tej decyzji w postępowaniu nadzorczym. W niniejszej sprawie Minister częściowo stwierdzając nieważność kwestionowanej decyzji, a częściowo odmawiając stwierdzenia jej nieważności wykreował nowe rozstrzygnięcie w sprawie zakończonej decyzją z 1978 r., działał jakby był organem załatwiającym sprawę w trzeciej instancji w postępowaniu zwyczajnym, ponieważ wszedł w kompetencję organu rozstrzygającego sprawę, co do istoty ustalając np. w jakim udziale we własności przejmowanej nieruchomości nabyli grunt J. D. i J. R. Takie działanie organu nadzoru świadczy o tym, że Minister wyszedł poza granice sprawy o stwierdzenie nieważności, ponieważ jego rolą była ocena, czy kwestionowana decyzja zawiera wady nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Wbrew temu co twierdzi Minister dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia to, czy było dopuszczalne przejęcie udziału w trybie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) oraz to że na mocy art. 198 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli mógł rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych właścicieli. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie chodziło o ocenę legalności decyzji przejmującej na własność Państwa udziały J. D. i J. R., ale o ocenę legalności decyzji, na mocy której Państwo na wniosek podpisany przez jednego ze współwłaścicieli, przejęło nieruchomość jako całość, mimo że przejęcie mogło nastąpić wyłącznie na wniosek wszystkich współwłaścicieli gruntu. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie błędnie ustalając stan faktyczny sprawy, pomijając wskazane wyżej zagadnienia i wychodząc poza granice sprawy nadzorczej Minister naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 156 § 1 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie miało natomiast znaczenia to, czy wniosek o przejęcie nieruchomości został napisany i podpisany przez inną osobę, niż skarżący, a więc, czy został podrobiony. Sąd zwraca uwagę, że to, czy dowody na podstawie których ustalono okoliczności istotne dla sprawy okazały się fałszywe bądź to czy decyzja z 1978 r. została wydana w wyniku przestępstwa może mieć znaczenie jako okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 1978 r. (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa), nie zaś w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia to, czy skarżącemu wypłacono należności pieniężne za przejęcie nieruchomości na mocy decyzji z 1978 r., ponieważ ta kwestia wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru ocenia legalność decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a zatem zdarzenia następujące po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mają istotnego znaczenia dla tego rodzaju sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę zastosuje się do oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).