I OSK 2626/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 883/13 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 883/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T. na wskazaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. A. T. złożyła wniosek o pomoc finansową z przeznaczeniem na opłatę zaległości czynszowych w wysokości 21 zł, uzupełniony w dniu [...] stycznia 2013 r. o prośbę o opłacenie czynszu bieżącego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania wnioskodawczyni w/w świadczenia. Podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił poczynionymi na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustaleniami, iż wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jej dochód w grudniu 2012 r. składało się świadczenie rentowe 441,98 zł, dodatek mieszkaniowy 355,48 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny 153 zł. Ponadto w grudniu 2012 r. wnioskodawczyni otrzymała wyrównanie renty za okres od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w kwocie 1015,21 zł. Łączny jej dochód wyniósł 1204,26 zł. Jest pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], jako osoba niepełnosprawna otrzymuje regularną pomoc w różnej formie. Utrzymuje się z renty inwalidzkiej, dodatku mieszkaniowego i zasiłku pielęgnacyjnego. Dalej organ zaznaczył, że A. T. korzysta z regularnej pomocy obejmującej niezbędne potrzeby życiowe. Wobec przekroczenia normy dochodu, na skutek wyrównania renty, możliwe jest rozpatrzenie sprawy jedynie na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), gdyż świadczenie zwykłe jej nie przysługuje. Organ uznał, że aktualnie zgłoszone potrzeby nie są przypadkiem szczególnie uzasadnionym i odmówił przyznania pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że dochód A. T. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, zatem pomoc w postaci zasiłku celowego nie może być jej przyznana. Możliwe byłoby jedynie rozważenie zastosowania przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, jednakże aby organ mógł zastosować ten przepis konieczne jest zaistnienie w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zdaniem organu odwoławczego sytuacja A. T. jest trudna, ale nie uzasadnia zastosowania tej regulacji. Opłata czynszu jest zjawiskiem normalnym, przewidywalnym, skarżąca otrzymuje wysoki dodatek mieszkaniowy i musi tylko dopłacać stosunkowo niewielką kwotę, którą zwykle pokrywa Ośrodek Pomocy Społecznej, zaś w grudniu otrzymała wyrównanie świadczenia rentowego. A zatem zdaniem Kolegium w tej sytuacji odmowę przyznania zasiłku specjalnego należało uznać za uzasadnioną, gdyż nie naruszyła ona stosownych przepisów ani granic uznania administracyjnego. Dlatego nie uwzględniło odwołania, w którym strona eksponowała zbyt małą pomoc. A. T. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i złożyła nań skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której stwierdziła, że spełnia wszelkie kryteria do przyznania pomocy. Podniosła, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma spore wydatki związane ze swym stanem zdrowia, utrzymuje się z renty i nie pracuje. Decyzją sądu alimenty od rodziców nie zostały jej przyznane. Skarżąca zwróciła uwagę, że poszukuje pracy oraz korzysta z usług Urzędu Pracy, spłaca od 2008 r. pożyczki w banku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W szczególności zważył, iż organ prawidłowo ustalił kryterium dochodowe skarżącej. Nie budzi wątpliwości fakt, że A. T. jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Również poza sporem pozostaje okoliczność przyznania skarżącej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych renty w kwocie 441,98 zł, dodatku mieszkaniowego w kwocie 355,48 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. Sąd zwrócił również uwagę, że z akt sprawy wynika, iż na dochód skarżącej w grudniu 2012 r. składa się także wyrównanie renty za okres od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w kwocie 1015,21 zł. Zatem łączny dochód skarżącej wyniósł 1204,26 zł. i o 662,26 zł przekroczył ustawowe kryterium dochodowe. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż skarżąca posiada zagwarantowany dochód, którego wysokość przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 542 zł. Dlatego w ocenie Sądu I instancji prawidłowo organy rozpoznały złożony przez nią wniosek o udzielenie pomocy na opłacenie zaległości czynszowej i bieżącego czynszu w oparciu o kryteria określone w powołanym art. 41 ustawy o pomocy społecznej i dokonały oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których ten przepis nawiązuje. Podzielił Sąd ich pogląd, że konieczność pokrycia opłaty mieszkaniowej takim szczególnym przypadkiem nie jest. Koszty utrzymania mieszkania są typowymi wydatkami związanymi z bieżącym utrzymaniem, a nie wydatkiem wywołanym nadzwyczajnymi okolicznościami, o których mowa w art. 41 ustawy. Tym bardziej nie może on być tak traktowany wówczas, gdy – jak w niniejszej sprawie - skarżąca otrzymuje wysoki dodatek mieszkaniowy i musi tylko dopłacać stosunkowo niewielką kwotę, którą zwykle pokrywa Ośrodek Pomocy Społecznej. Konkludując, w ocenie Sądu I instancji, w toku rozpoznawania wniosku skarżącej organy obydwu instancji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego, nie uchybiły również przepisom prawa procesowego, a podjęte rozstrzygnięcia uzasadniły zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a., wyjaśniając w sposób przekonujący motywy, jakimi kierowały się przy odmowie przyznania stronie wnioskowanych świadczeń. Nie przekroczyły też granic uznania administracyjnego w kontekście zwłaszcza przytoczonych celów pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej A. T. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieprawidłowe zastosowanie i w rezultacie nieuprawnione uznanie, że sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca nie jest "szczególnie uzasadniona" w myśl cytowanego przepisu, mimo że jako osoba poszukująca pracy, o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz samotnie prowadząca gospodarstwo domowe nie jest w stanie samodzielnie się utrzymać, nie posiadając przy tym majątku pozwalającego jej na takie utrzymanie; 2) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ administracji publicznej z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie w świetle przytaczanych przez skarżącą okoliczności stanu faktycznego sprawy; b) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o błędne i dowolne ustalenia dotyczące stanu faktycznego będącego podstawą wyrokowania - przede wszystkim w drodze nieprawidłowego zinterpretowania faktycznej sytuacji życiowej skarżącej w świetle zgłoszonego przez nią wniosku o przyznanie zasiłku celowego, jak też ogólnikowe jedynie wskazanie ograniczenia środków finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej jako pośredniej przesłanki odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku. Na tych podstawach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, gdyż nie zostały one uiszczone przez skarżącą. W motywach skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż sytuacja skarżącej jest właśnie jednym z wyjątkowych przypadków, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie jest ona w stanie wykupić wszystkich przepisywanych jej przez lekarzy leków, tak więc jej zły stan zdrowia nie tylko, że nie może ulec poprawie, lecz coraz bardziej się pogłębia. Obecnie nie może ona też liczyć na pomoc nikogo z członków najbliższej rodziny (tj. rodziców, poza którymi nie ma innych). Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że sytuacja skarżącej nie jest przypadkiem wyraźnie odbiegającym od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 41 pkt 1 cytowanej ustawy. Szeroko przedstawiona przez skarżącą w jej dotychczasowych pismach sytuacja życiowa winna być przedmiotem dogłębnej analizy organów administracji publicznej z uwagi na podawane tam szczególne i wyjątkowe okoliczności dotyczące różnych aspektów egzystencji skarżącej. Stan ten jest efektem wielu złożonych losowych okoliczności życiowych - ciężkiej choroby uniemożliwiającej faktycznie normalne funkcjonowanie w społeczeństwie, utraty i wieloletniego braku możliwości znalezienia pracy, postępującym poczuciem odosobnienia i wykluczenia społecznego. Skarżąca sama nie jest w stanie poprawić istniejącego stanu rzeczy, ponieważ w obecnej chwili przy bardzo skromnych dochodach jest zmuszona wybierać pomiędzy wykupem niezbędnych leków, a opłaceniem czynszu. Nikt ze znajomych ani z rodziny albo nie chce, albo nie jest w stanie jej wspomóc, chociażby najskromniejszym datkiem finansowym, mogącym posłużyć do opłacenia zaległego czynszu i zabezpieczającym na przyszłość jego regularne opłacanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i motywujących je zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych przez Sąd I instancji. Podstawa ta jest nietrafna, i to niezależnie od braku wyraźnego wskazania wpływu wytkniętych uchybień na treść orzeczenia. Zarzuty naruszenia prawa procesowego ograniczyły się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, których nie stosują sądy administracyjne. Te bowiem procedują wyłącznie w oparciu o przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy K.p.a. mogą zostać wskazane jako naruszone przez sąd, lecz winno to nastąpić w powiązaniu z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. Tymczasem zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu tego środka, wyraźnie nawiązuje się do organu, a nie do sądu, a przecież skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi, a nie decyzji. Dość zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie niepodobna postawić Sądowi meriti zarzutu niedostrzeżenia, iż zapadłe decyzje wydane zostały bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Bowiem w sposób niewadliwy ustalona została sytuacja osobista i majątkowa skarżącej, która w tej materii nie czyni zresztą wytyku. Organy dysponowały pełnym materiałem dowodowym, który właściwie oceniły pod kątem wiarygodności, i na tej podstawie poczyniły trafne ustalenia faktyczne. Okoliczności i dowody prezentowane w motywach skargi kasacyjnej organom były znane. Toteż nie uchybiono przepisom art. 136 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zwłaszcza że organy trafnie – w granicach uznania administracyjnego – ten stan faktyczny rozważyły w kontekście przesłanek materialnoprawnych, w szczególności analizując sytuację strony skarżącej, co słusznie zaakceptował Sąd Wojewódzki. Również podstawa naruszenia przepisów prawa materialnego okazała się niezasadna, i to niezależnie od błędnej formy naruszenia. Nie można bowiem uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za usprawiedliwiony zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 39 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, skoro spór zasadza się na wykładni tego ostatniego, a pierwszy nie miał i nie mógł mieć zastosowania. Przypomnieć jedynie należy, że skarżąca nie spełniała kryterium dochodowego warunkującego przyznanie jej zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a podstawę decyzji stanowił art. 41 pkt 1 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż organy dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie, bez naruszenia przepisów prawa materialnego uznały, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego na zapłatę zaległości czynszowych i czynszu bieżącego. Zauważyć w tym względzie należy przede wszystkim, że osoby, w stosunku do których rozpatruje się możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że następuje to w wyniku "uznania administracyjnego". Oznacza to, że organy mają większą swobodę orzekania, bo brak jest ścisłych kryteriów prawnych stosowanych w tym wypadku. Nie oznacza to wszak dowolności, a tylko wybór jednego z rozstrzygnięć w oparciu o pełną analizę indywidualnego przypadku. Uznanie administracyjne poddane jest też innym rygorom niż w razie orzekania o pomocy osobom, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Pamiętać również należy, że nie tylko sytuacja strony ma tu znaczenie, bo istotną jest także sytuacja innych potrzebujących osób. W ramach gospodarowania środkami finansowymi przez organy pomocowe nie może przykładowo dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku wyjątkowo. Norma ta stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie oraz rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, który nie podlega zwrotowi. Przytoczony przepis posługuje się pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", które jest niewątpliwie pojęciem ogólnym i niedookreślonym, nieposiadającym legalnej definicji ustawowej. Wszak interpretując go należy mieć przede wszystkim na uwadze fakt, że po pierwsze odnosi się on do osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe, co już wskazuje na wyjątkowość przepisu, a po wtóre do osób, które spełniają przesłankę przypadku niecodziennego. W doktrynie podkreśla się, że ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń normalnie spotykanych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Obejmuje zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wynikające z wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Taką też wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego wyrazem jest m.in. wyrok z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, oraz wyrok z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11 (opublikowane pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Można więc, i należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że w taki właśnie sposób Sąd I instancji zinterpretował instytucję specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jego przyznanie winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Trzeba mieć też na uwadze, że okoliczności podawane przez skarżącą nie noszą znamion nagłych, jednorazowych, mimo że mają pewną doniosłość i niewątpliwie są trudne do przezwyciężenia przez skarżącą. Jednakowoż przyznana jej pomoc musiałaby mieć charakter stały (opłacanie czynszu bieżącego), a to wedle utrwalonej judykatury jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Poza tym skarżąca kasacyjnie dysponuje dodatkiem mieszkaniowym na ten cel, a kwota jaką winna dopłacić, wedle treści żądania jest niewielka (21 zł). Brak było więc uzasadnionych podstaw do wydania decyzji pozytywnej w sprawie, a w konsekwencji do uwzględnienia wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób niewątpliwy organy administracji i Sąd I instancji wykazały, że sytuacja, w której znalazła się składająca skargę kasacyjną nie kwalifikuje się do "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których stanowi przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji czego zasadnie odmówiono żądaniu i oddalono skargę na decyzję takiej treści. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koniec należy dodać, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż zagadnienie to nie należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jest władny orzekać wyłącznie o kosztach postępowania między stronami.