I OSK 2552/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 227/13 o umorzeniu postępowania w sprawie ze skargi M. S. A. w W. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...]listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i odrzucić skargę; 2. zwrócić z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. A. w W. kwotę [...] złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Wojewoda M. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia spółki M. S. A. w W. do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W., przy ul. P. ozn. Nr hip. [...], który stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem wniesionej przez spółkę M.S. A. w W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 13 maja 2013 r. strona skarżąca cofnęła powyższą skargę. Umarzając postępowanie sądowe - na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżący skutecznie cofnął skargę. Wskazana czynność, nie zmierzała zaś do obejścia prawa oraz nie spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Prokurator Okręgowy w W. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania sądowego w sytuacji, gdy skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co powoduje nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a; 2. art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 60 P.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania sądowego, pomimo, iż wycofanie skargi przez M. S. A. w W. winno zostać przez Sąd uznane za niedopuszczalne, bowiem w konsekwencji umorzenia postępowania w obrocie prawnym pozostał akt wydany bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego - na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga została wniesiona skutecznie, tj., gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. Cofnięcie zatem skargi, jako czynność dyspozycyjna strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Sąd zaś na etapie wstępnej kontroli skargi - jeszcze przed wyznaczeniem wpisu powinien w pierwszej kolejności zbadać jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Prokuratora, przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji było postanowienie, na które nie służy zażalenie, które nie kończy postępowania, a także nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie stanowi ono również czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powodującym nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) z uwagi na niedopuszczalność w niniejszym przypadku drogi sądowej. Odnosząc się do drugiego spośród podnoszonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wskazywał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o uznaniu konkretnej osoby za stronę. Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 61 a k.p.a., który znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Jedyną zatem formą załatwienia podania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym może być pismo informujące wnioskodawcę o jego sytuacji prawnej. Każda władcza forma zadziałania organu byłaby bowiem dotknięta wadą nieważności, jako dokonana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Ustalenie więc, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.). W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia i dopiero wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku jego rozpoznania stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazywał na istniejące w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie, wskazując jednak, że bez względu na ich istnienie, nie ulega wątpliwości, że postanowienie w przedmiocie dopuszczenia innego podmiotu niż organizacja społeczna do udziału w postępowaniu w charakterze strony nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, gdyż kodeks o tym nie stanowi. Zatem ewentualne wydanie postanowienia w wyniku rozpatrzenia zażalenia, powoduje, iż jest ono dotknięte wadą nieważności, jako wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowienie Wojewody M. z dnia [...] listopada 2012 r. wydane zaś zostało w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] W. Podkreślano przy tym, że z art. 28 k.p.a. nie wynika, aby o statusie strony w postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji mógł orzekać w formie postanowienia. Przyjęcie jednak za dopuszczalną formę rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie powodowało, że było ono zaskarżalne zażaleniem. Postanowienie Wojewody M. wydane zostało zatem bez podstawy prawnej, co powinno skutkować koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Powyższa okoliczność – zdaniem Prokuratora – uniemożliwiała, z uwagi treść art. 60 p.p.s.a., umorzenie postępowania sądowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. W rozpatrywanej sprawie występowała bowiem sytuacja, przewidziana przepisem art. 183 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a, który stanowi, że nieważność postępowania (uzasadniająca jak wyżej wspomniano działanie Sądu Kasacyjnego z urzędu) zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Wskazane stanowisko wynika z faktu, iż postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym – abstrahując od niedopuszczalności jego wydania – jeśli nie zostało ono wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. - nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Przesądza o tym treść przepisu art. 141 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na postanowienie przysługuje zażalenie tylko w przypadku, gdy przepisy K.p.a. tak stanowią. Ponadto, przedmiotowe postanowienie nie kończy postępowania, jak również nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Orzeczenie to nie stanowi również aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe powoduje, że kontrola legalności tego rodzaju orzeczenia – nawet, jeżeli zostało ono wydane bez podstawy prawnej - nie leży w kognicji sądu administracyjnego i to niezależnie od tego, czy przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego, wydane na skutek wniesienia przez stronę, którą organ I instancji wadliwie pouczył o takim prawie, czy też orzeczenie, wydane w tym przedmiocie przez organ I instancji. Skarga na takie rozstrzygnięcie powinna zatem zostać odrzucona. Podkreślić w tym miejscu należy, że postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r., (sygn. akt II OSK 928/12), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga została wniesiona skutecznie, tj. gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. Cofnięcie zatem skargi, jako czynność dyspozycyjna strony (rozumiana jako wyraz przyznanego prawa do rozporządzalności skargą), może mieć więc miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Sąd na etapie wstępnej kontroli skargi powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać jej dopuszczalność, ustalając przy tym czy nie zachodzi, przewidziana w art. 58 § 1 p.p.s.a. jedna z przesłanek do jej odrzucenia. W związku z powyższym należało uznać za prawidłowe stanowisko Prokuratora Okręgowego w W., który twierdził, że w niniejszym przypadku Sąd I instancji, z uwagi na niedopuszczalność skargi powinien – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – ją odrzucić. Umorzenie zatem postępowania, dotkniętego wadą nieważności musiało skutkować uchyleniem wydanego postanowienia i odrzuceniem skargi. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 189 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi oparto na przepisie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.