II OSK 1395/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 227/13 w sprawie ze skargi A. B. i J. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 15 stycznia 2013 r. nr ... w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 13 października 2006 r. nr ..., 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz A. B. i J. B. solidarnie kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 227/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. B. i J. B., zw. dalej skarżącymi, na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia 15 stycznia 2013 r., nr ..., w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., zw. dalej PINB, która nakazano skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ... przy ul. M. ... w Ś., to jest obiektu spełniającego funkcję budynku inwentarskiego ‒ kurnika. Podczas przeprowadzonej w dniu 13 września 2004 r. kontroli robót budowlanych wykonywanych w przedmiotowym budynku, pracownicy PINB stwierdzili, że w obiekcie jest prowadzona działalność gospodarcza, polegająca na produkcji wyrobów metalowych. Ustalono, że skarżący, nie posiadają pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego z funkcji budynku inwentarskiego – kurnika, na warsztat produkujący wyroby metalowe. W związku z powyższym, w dniu 13 września 2004 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku inwentarskiego na warsztat ślusarski. Sąd argumentował, że w niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżący nie zgłosili organowi administracji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Za takie zgłoszenie nie sposób bowiem uznać zgłoszenie zmiany siedziby zakładu głównego spółki L., potwierdzone zaświadczeniami Burmistrza Ś. z dnia 15 czerwca 2004 r. Sąd wskazał, że skarżący konsekwentnie kwestionują możliwość prowadzenia postępowania przez PINB, stojąc na stanowisku, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Wywodząc powyższe skarżący podnoszą, że w przedmiotowym budynku prowadzona była hodowla drobiu oraz równocześnie funkcjonował warsztat ślusarski, który na potrzeby gospodarstwa rolnego prowadził już poprzedni właściciel nieruchomości – ojciec skarżącego J. B. Sąd wskazał również, że z akt sprawy wynika, że PINB równolegle prowadził postępowanie w związku z przeprowadzonym remontem przedmiotowego obiektu po pożarze, wszczęte w dniu 7 lipca 2004 r. PINB postanowieniem z dnia 18 lipca 2004 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ), zw. dalej Prawem budowlanym, wstrzymał dalsze prowadzenie robot budowlanych oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej dotychczas wykonanych robót. Opinię techniczną inwestorzy przedłożyli PINB, który w dniu 5 sierpnia 2004 r. wydał decyzję udzielającą pozwolenie na wznowienie robot budowlanych przy remoncie przedmiotowego budynku. W dniu 13 sierpnia 2004 r. skarżący zgłosili PINB zakończenie robot budowlanych "związanych z remontem istniejącego budynku kurnika". W związku z powyższym Sądu uznał, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu badanej decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robot budowlanych nie niweczy skutków dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, wobec upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, skoro sprawa remontu budynku inwentarskiego została ostatecznie zakończona, organ nadzoru budowlanego mógł prowadzić postępowanie w sprawie zmiany sposobu jego użytkowania. W ocenie Sądu I instancji, zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 Prawa budowlanego. Sąd argumentował, że inne wymagania stawiane są budynkowi inwentarskiemu, a inne budynkowi, który ma być przystosowany do prowadzenia warsztatu ślusarskiego o profilu określonym w zgłoszeniu prowadzenia działalności gospodarczej - produkcja konstrukcji metalowych, obróbka mechaniczna elementów metalowych, produkcja wyrobów z drutu. W opinii Sądu, nie tylko zmiana rodzaju działalności z hodowli drobiu na warsztat ślusarski o takim profilu, wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania kurnika wykorzystywanego wcześniej do produkcji drobiu na skalę przemysłową, na warsztat ślusarski. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w budynku zamontowano szereg maszyn i urządzeń służących do produkcji wyrobów metalowych, między innymi kontenerów metalowych i siatki ogrodzeniowej. Wynika również, że produkcja ta w dacie wszczęcia postępowania, jak i obecnie, jest w przedmiotowym obiekcie prowadzona. Sąd uznał, że niewątpliwie wpływa to na komfort życia mieszkańców okolicznych domów, którzy jak wynika z akt sprawy, już latem 2004 r. czynili starania, aby doprowadzić do zaprzestania tej działalności. Zdaniem Sądu, okoliczność ta dodatkowo potwierdzała prawidłowość ustalenia daty dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu. W ocenie Sądu, organy administracji prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie dopuściły się uchybień przepisów postępowania, wskazanych w skardze. Zdaniem Sądu, wadliwie skarżący usiłują podważyć moc dowodową protokołu sporządzonego z kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2004 r. Skarżący J. B., uczestniczący w powyższej czynności, nie odmówił podpisania protokołu. Wynika z niego, że kontrolą objęto cały budynek i wszystkie jego pomieszczenia. Inspektorzy przeprowadzili pomiary budynku, dokonali odkrywek murów, ocenili stan ścian oraz konstrukcji dachu, stwierdzili przyłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej oraz energetycznej. Stan obiektu w dniu przeprowadzenia tej kontroli dokumentują zdjęcia, załączone do akt sprawy i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził zatem, że organ nie dopuścił się we wskazanym zakresie jakichkolwiek uchybień proceduralnych, które zdyskwalifikowałyby moc dowodową protokołu oraz podjęte w oparciu o ten środek dowodowy rozstrzygnięcie. Sąd podzielił stanowisko organu, iż zgromadzony na potrzeby sprawy materiał dowodowy był wystarczający dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem Sądu, wobec nie kwestionowania przez organ faktu uprzedniego istnienia warsztatu ślusarskiego na potrzeby gospodarstwa prowadzonego przez ojca skarżącego, a następnie przez jego samego, zbędnym było przeprowadzanie dowodów z zeznań kolejnych świadków, wskazywanych przez inwestorów. W ocenie Sądu, wskazane dowody nie miałyby istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że działalność prowadzona w ramach spółki L., ze względu na jej profil i skalę, nie może zostać uznana za tożsamą z prowadzeniem warsztatu ślusarskiego na potrzeby gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący omawia znaczenie poszczególnych dowodów dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia, spełniając w tym zakresie wymogi określone art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została po upływie 9 lat od wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W międzyczasie skarżący zakwestionowali postanowienie z dnia 4 października 2004 r., wydane na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Ponieważ przepis ten nie przewiduje możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie, WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Kwestionowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego możliwe jest w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku (art. 142 k.p.a. w związku z art. 71a Prawa budowlanego). Sąd podał, że zobligowany był zatem przeprowadzić kontrolę tego postanowienia w ramach niniejszego postępowania. Kontrola ta nie wykazała, aby postanowienie PINB z dnia 4 października 2004 r. naruszało przepisy prawa. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego i nie zawiera wad, które uzasadniałyby jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu, także oparcie decyzji na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy podzielając rozstrzygnięcie organu I instancji co do meritum, organ II instancji uchylił tą decyzję w zakresie powołanej podstawy prawnej, było dopuszczalne. W tym trybie organ odwoławczy może bowiem skorygować orzeczenie in merito, tym bardziej może dokonać sprostowania, działając jednak w formie procesowej właściwej dla art. 138 k.p.a. Sąd argumentował, że kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, a w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa Prawo budowlane miała inne brzmienie, aniżeli w dniu wydania decyzji pierwszoinstacyjnej, co organ II instancji prawidłowo zauważył, powołując w decyzji tę ustawę w brzmieniu wynikającym z opublikowanego w 2010 r. jej tekstu jednolitego – Dz.U. nr 243 poz. 1623. W ocenie Sądu, w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji WINB prawidłowo utrzymał w mocy. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I) naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik spraw w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie podnoszonych przez skarżących zarzutów naruszenia przez organ II instancji: a) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu żądania strony w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków L. K. oraz L. W., zgłoszonego w piśmie z dnia 30 października 2012 roku oraz potwierdzonego przez skarżącego w protokole w sprawie ... z dnia 28 grudnia 2012 roku, podczas gdy powyższe dowody miały istotne znaczenie dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. wyrażającego się w powierzchownym wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego przy wydaniu orzeczenia, w szczególności zaś w zakresie w jakim organ przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy nie wziął pod uwagę wszystkich zaistniałych okoliczności faktycznych, w tym przede wszystkim wyjaśnień skarżącego, dokumentów przedstawionych przez stronę oraz zeznań świadków utrwalonych w protokołach przesłuchań, w szczególności zaś zeznań świadka S. L., K. L., zeznań A. K. S., a także zeznań świadka W. M. oraz odmówił przesłuchania świadków zawnioskowanych przez skarżących, a nadto nie uwzględnił dowodu z dokumentu w postaci świadectwa ukończenia liceum przez A. B. ‒ ojca skarżącego z dnia 14 czerwca 1946 roku, co doprowadziło między innymi do błędnego uznania, iż działalność rzemieślnicza zapoczątkowana przez ojca skarżącego była prowadzona na potrzeby gospodarstwa rolnego, a tym samym nieuzasadnionego uznania, iż skarżący dopuścili się zmiany sposobu użytkowania należącej do nich nieruchomości, II) z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący podniósł naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawa materialnego w postaci art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie wyrażonej w tym przepisie normy prawnej, tj. całkowicie nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżący zintensyfikowali działalność zakładu ślusarskiego, co miało wpływ na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno sanitarnych bądź wielkość lub układ obciążeń, a tym samym, że dopuścili się zmiany sposobu użytkowania w należącej do nich nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie w stosunku do skarżących wydano decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu uprzednio spełniającego funkcję budynku inwentarskiego, tj. kurnika, obecnie użytkowanego jako warsztat ślusarski. Podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowił art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazać jednak należy, że ustawodawca otworzył drogę do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. (1) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; (2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; (3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; (4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; (6) w zależności od potrzeb - pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami. W przypadku, gdy obowiązek przedstawienia ww. dokumentów zostanie wykonany, organ ustala opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego. Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania. Przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Dlatego, sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA sygn. akt VII SA/Wa 783/11 z dnia 1 lipca 2014 r., WSA sygn. akt II SA/Bk 900/14, z dnia 11 grudnia 2014 r. CBOSA) W przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego (według prawidłowo przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, tj. rozpoczęcia użytkowania obiektu jako warsztatu ślusarskiego po zmianie stanu prawnego) wymagało po pierwsze ustalenia, iż rzeczywiści doszło do zmiany przeznaczenia, po drugie zaś podjęcia próby legalizacji dokonanej zmiany. Jak wynika z akt próba taka podjęta została w pierwszej fazie postępowania w 2004 r. przez wydanie stosownego postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia określonej w przepisach dokumentacji w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ten nie został wówczas wykonany, ponieważ inwestor złożył na ww. postanowienie zażalenie nie zgadzając się, co do istoty, z koniecznością prowadzenia takiego postępowania ponieważ wykazywał, że do zmiany przeznaczenia w ogóle nie doszło. Po zakończeniu procedury potwierdzającej, że nie było właściwe zaskarżenie ww. postanowienia organy skupiły się na wykazaniu, że do zmiany doszło nie wracając już do postępowania legalizacyjnego. W takim też stanie sprawa została zakończona, jedynie w decyzji organ II instancji zauważył, tylko "dla porządku", że obowiązki nałożone postanowieniem z 2004 r. nie zostały wykonane do chwili obecnej. Stanu takiego nie można ocenić jako zgodny z prawem ponieważ na organach ciąży obwiązek wynikający z zasady ujętej w art. 9 k.p.a., tj. zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej, z której wynika obowiązek organu udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej. W niniejszej sprawie po zakończeniu postępowania związanego z niemożnością zaskarżenia postanowienia, organy powinny były poinformować inwestora o skutkach nieprzedłożenia dokumentów i udzielić stosownego czasu na ich przedłożenie w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uwzględniając znaczny czas postępowania, jak też fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (wprawdzie w odniesieniu do art. 48 Prawa budowlanego) przyjął, że żądanie przedłożenia ostatecznej decyzji nie ma podstaw prawnych, gdyż może być ona wydana również w toku postępowania legalizacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż postępowanie należy powtórzyć umożliwiając stronie podjęcie próby legalizacji. Na marginesie zauważyć należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie bez znaczenia mógłby się też okazać fakt, że skutki wydanej w obecnym postępowaniu decyzji tworzyłyby po stronie inwestora obowiązek przywrócenia obiektowi funkcji kurnika, czyli obiektu o znacznej uciążliwości. W tym stanie rzeczy, wyrok Sądu I instancji należało uchylić z tych samych przyczyn, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonego wyroku, należało wyeliminować z obrotu prawnego także i decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz ww. decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje swoje oparcie w treści art. 203 pkt.1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 1