VII SA/Wa 506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. N. i B. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia B. N. i J. N. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]), odmawiające wszczęcia, na wniosek pp. N., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Nadleśnictwu [...] pozwolenia na budowę masztu przeciwpożarowego o wysokości 45 m wraz z odciągami, na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Organ wskazał, że po złożeniu wniosku miał obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu posiadającego przymiot strony. Wyjaśniając pojęcie interesu prawnego organ przytoczył art. 28 k.p.a. a następnie wyjaśnił, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis szczególny tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, który ogranicza strony do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, o którym art. 3 pkt 20 ustawy oraz powołując się na orzecznictwo wskazał, że również w trybach nadzwyczajnych krąg stron ustala się na podstawie cyt. przepisu. Organ stwierdził, że pp. N., nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., a obecnie wywodzą swój interes prawny z tytułu własności działki nr ew. [...]. Jednak z projektu zagospodarowania działki i wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że działka inwestycyjna nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką skarżących, gdyż jest od niej oddzielona działką nr ew. [...]. Odległość masztu od granicy z działką nr [...] wynosi ponad 47 m, a od zabudowań na tej działce ponad 75 m. Odciągi pomniejszają ww. odległości o 14 m. Zdaniem organu, działka [...] z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, bowiem nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń wynikających z przepisów prawa. Obiekt nie przesłania obiektów (istniejących i potencjalnych) i nie narusza innych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z charakteru inwestycji nie wynika, aby powodowała zagrożenia, uciążliwości, czy ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. [...]. Organ zaznaczył, że czym innym jest interes prawny, którego granice zakreśla Prawo budowlane, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślił, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiadów, co nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony. Argumenty skarżących dotyczą zatem interesu faktycznego. Organ stwierdził, że z projektu budowlanego nie wynika, aby obiekt emitował hałas, jak podnosili skarżący. Zaznaczył, że sam fakt emisji hałasu nie ogranicza zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Dodał, że ewentualne przekroczenie w przyszłości dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie roszczeń cywilnoprawnych. Za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący "inwigilacji terenu". Podkreślił, że inwestycja nie obejmuje montażu kamer i ich zasilania. Podobnie, ewentualne obniżenie wartości działki wnioskodawców, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, odnosi się bowiem do stosunków cywilno-prawnych. Dodał, że krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi się pokrywać z kręgiem stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W każdym z tych postępowań należy oddzielnie badać interes prawny, w oparciu o odpowiednie przepisy. Skargę na powyższe postanowienie złożyli pp. N. i wnosząc o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach zarzucili naruszenie: prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: - art. 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie mają statusu strony, - art. 35 ust. 1 ustawy w zw. z art. 20 ust.1 i art. 3 pkt 20 ustawy oraz art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 7 miejscowego planu, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego oraz niewyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów lub urbanistów (per analogia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu, które było niezbędne, skoro plan nie przewidywał możliwości postawienia tak wysokich obiektów); przepisów postępowania istotnych dla wyniku sprawy, a zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i uznania bez jakichkolwiek przesłanek i ustaleń, że nie zachodziła nieważność pozwolenia na budowę, oraz art. 61 a k.p.a. poprzez bezzasadne wydanie postanowienia, przy równoczesnej merytorycznej ocenie wniosków i żądań skarżących. Skarżących stwierdzili, że posiadają przymiot strony z przyczyn szeroko opisanych w zażaleniu, które w skardze podtrzymują i przywołują jako uzasadnienie. W szczególności nie zgodzili się z twierdzeniem, że ich działka nie leży w strefie oddziaływania inwestycji. Organy automatycznie bez głębszej analizy stwierdziły, że skoro działka skarżących nie przylega bezpośrednio do działki inwestycyjnej, to nie leży w strefie oddziaływania, co nie znajduje uzasadnienia w art. 3 pkt. 20 ustawy i orzecznictwie. Wskazali, że organy nie posiadając ocen oddziaływania na środowisko nie miały podstaw do tak kategorycznego ustalenia, że inwestycja nie wpływa w żaden negatywny sposób na ich nieruchomość. Bez analizy i szczegółowej oceny oddziaływania, jaka powinna być wykonana już na etapie planistycznym, nie można było stwierdzić, czy inwestycja wpływa na nieruchomość skarżących (np. na skutek możliwości prowadzenia permanentnej obserwacji) i tym samym, czy posiadają interes prawny w podważaniu decyzji budowlanej. Skarżący podnieśli, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem zapisów mpzp, poprzez usytuowanie 45 m masztu, nie będącego elementem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę rekreacyjną jednorodzinną. Wskazali, że w efekcie ograniczono im swobodę korzystania z nieruchomości i prawo do prywatności. Zrealizowanie inwestycji, której celem jest permanentna, niczym nieograniczona, obserwacja ich życia przez kamery z 150- krotnym zoomem z odległości jedynie 70 m od okien ich budynku, dobitnie świadczy, że skarżący znajdują się w obszarze oddziaływania. Zaznaczyli, że oddziaływanie to nie tylko hałas, wyziewy, ale też optyka z zoomem, a także spadek wartości nieruchomości poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Podnieśli, że cała procedura podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę była sprzeczna z obowiązującymi przepisami i planem, to posiadają interes prawny w usunięciu tych wadliwości, w celu ochrony swoich praw wynikających z prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości. Zdaniem skarżących, organ powinien eliminować zagrożenie takich praw poprzez respektowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego i cywilnego, a nie odsyłać do sądów cywilnych, gdy już zostaną one naruszone. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę masztu przeciwpożarowego o wysokości 45 m wraz z odciągami. Przede wszystkim podnieść należy, że jak stanowi art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności musi być zatem poprzedzone analizą organu, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Innymi słowy złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2012r" VII SA/Was 2767/11, LEX nr 1146270). Zarówno w postępowaniu zwykłym, toczącym się przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji przepisem określającym krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy. Jak słusznie wskazał organ, jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009r. sygn. II OSK 1540/08 LEX nr 530045, z dnia 17 listopada 2008r. sygn. II OSK 1387/07 LEX nr 526048). Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. O obszarze oddziaływania obiektu będą zatem decydowały również indywidualne cechy obiektu, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. W związku z powyższym podkreślić trzeba, że obiekt, na budowę którego zezwoliła decyzja z dnia [...] czerwca 2012r., to maszt przeciwpożarowy o konstrukcji stalowej w formie kratownicy przestrzennej z odciągami z lin stalowych oraz pomostem do jego obsługi. Jak wynika z projektu budowlanego - wbrew ustaleniom organu - na maszcie zainstalowana będzie kamera monitoringu oraz antena radioliniowa. Nie mniej, zarówno indywidualne cechy konstrukcyjne tego obiektu oraz brak przepisów, z których wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, położonej w odległości ponad 47 m od masztu, przesądza o tym, że działka nr ew. [...] nie leży w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Zasadnie wskazał organ, maszt nie przesłania innych obiektów, nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Nadto, nie emituje hałasu, jak wywodzili skarżący. Powołane wyżej okoliczności wynikają wprost z akt sprawy. Proste ich zestawienie dowodzi, że organ doszedł do prawidłowych wniosków, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 ust. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy. W konsekwencji nie mogą domagać się wszczęcia postępowania zmierzającego do weryfikacji decyzji z dnia [...] czerwca 2012r. pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. Dokonanie powyższej oceny - wbrew zarzutom skargi - nie wymagało skomplikowanych czynności prawnych i analiz okoliczności faktycznych. Nie było również potrzeby przeprowadzania, złożonego procesu wykładni prawa, skoro z akt sprawy jasno wynika, że działka skarżących nie leży w strefie oddziaływania masztu. Należało zatem podzielić stanowisko organów również co do tego, że maszt przeciwpożarowy nie będzie emitował hałasu, a nawet gdyby emitował, to i tak przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji rodzi roszczenia cywilnoprawne, nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy. W konsekwencji, zarówno obniżenie wartości działki skarżących, jak i naruszenia prywatności poprzez "permanentną, niczym nieograniczoną, obserwację ich życia przez kamery z 150- krotnym zoomem z odległości jedynie 70 m od okien ich budynku" świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. Wbrew przekonaniu skarżących, obszar oddziaływania obiektu nie jest jedynie terenem, na którym odczuwalne będą ewentualne uciążliwości związane z funkcjonowaniem obiektu, ale terenem, na którym podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ze względu na realizację obiektu, doznają ograniczeń prawnych (por. wyrok NSAz dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, LEX nr 953066). Pozostałe zarzuty skargi, skierowane do decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., z uwagi na formalnoprawnym charakter rozstrzygnięcia, nie mogły być przedmiotem oceny Sądu. Z podanych przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut błędnej interpretacji art. 61 a § 1 kpa, a powołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych nie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.