II GSK 1818/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2452/12 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2452/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że S. P. złożył w dniu 16 maja 2008 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w K. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. W dniu 27 sierpnia 2008 r. do ww. organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu S. P., z którego wynikało, że zmarł on w dniu [...] sierpnia 2008 r. W dniu 10 marca 2009 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego wniosła T. P. Do wniosku dołączyła zaświadczenie z Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z Ł. o zarejestrowaniu sprawy z wniosku T. P. o otwarcie i ogłoszenie testamentu S. P. i stwierdzenie nabycia spadku. W dniu 1 kwietnia 2011 r. T. P. (skarżąca) złożyła pismo, do którego załączyła m.in. zaświadczenie Sądu Rejonowego w Ł. o zarejestrowaniu sprawy z powództwa Z. P. i T. P. przeciwko J. P. o uznanie jej za niegodną dziedziczenia. W dniu 8 kwietnia 2011 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęły postanowienia: Sądu Rejonowego w Ł. Wydział I Cywilny - o stwierdzeniu nabycia spadku po S. P., Sądu Okręgowego w Ł., III Wydział Cywilny Odwoławczy - oddalające apelację T. P. oraz Sądu Najwyższego - odmawiające przyjęcia skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca złożyła oświadczenie, w którym wskazała, że "współspadkobierca Z. P. po spadkodawcy S. P. wyraża zgodę, na wypłatę płatności za rok 2008 wnioskodawcy T. P.". Wskazała też, że złożenie oświadczenia przez współspadkobiercę J. P. obecnie jest niemożliwe ze względu na to, że nie jest jej znany jej adres zamieszkania, "a obecnie toczy się przeciwko J. P. postępowanie sądowe o uznanie za niegodną dziedziczenia". Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 po zmarłym S. P. Od powyższej decyzji T. P. złożyła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., z jednoczesną prośbą o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania sądowego. W dniu 28 lutego 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowił zawiesić postępowanie odwoławcze. Pismem z dnia 8 marca 2012 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., o "przedłużenie w czasie zawieszonego z urzędu postępowania odwoławczego (...) z dn. 28 lutego br., dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po zmarłym S. P. do czasu całkowitego przeprowadzenia przez Prokuraturę Rejonową w Ł. łącznie z systemem odwoławczym postępowania przeciwko J. P.; ewentualnie do czasu przeprowadzenia postępowania o dział spadku na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.". Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. podjął postępowanie odwoławcze - zawieszone postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r. Następnie w dniu [...] maja 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym i wydanie decyzji zależało od treści rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Ł. Wydział I Cywilny sprawy z powództwa T. P. przeciwko J. P. o uznanie za niegodną dziedziczenia. Z uwagi na fakt, iż w dniu 15 marca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR powziął informację, iż ww. postępowanie zostało zakończone wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., a ponadto na podstawie pisma z dnia 26 marca 2012 r. ustalono, że wyrok ten jest prawomocny, ustała przyczyna, z powodu, której postępowanie zostało zawieszone. Organ stwierdził, że okoliczności, na które powołała się skarżąca wnosząc o przedłużenie w czasie zawieszonego postępowania, tj. złożenie do Prokuratury Rejonowej zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, nawet gdyby zawiadomienie to było uzasadnione, (co winno być stwierdzone prawomocnym wyrokiem właściwego sądu), nie przesądzają jeszcze niegodności dziedziczenia, a tym samym nie stanowią podstawy do ponownego zastosowania w niniejszej sprawie instytucji zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła T. P. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organy wydające zaskarżone postanowienia zasadnie przyjęły, że w sprawie nie pojawiło się zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem WSA okoliczność, na którą powołała się skarżąca, tj. złożenie do Prokuratury Rejonowej zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 160 § 1 lub 3 ewentualnie z art. 162 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej: k.k.) pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a więc nie stanowi zagadnienia wstępnego, bowiem nawet gdyby zawiadomienie to było uzasadnione (co winno być stwierdzone prawomocnym wyrokiem właściwego sądu) to nie przesądza to jeszcze o niegodności dziedziczenia, a tym samym nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego. WSA miał na uwadze, że kwestia uznania J. P. za niegodną dziedziczenia była już przedmiotem postępowania sądowego, które zakończyło się oddaleniem powództwa, a wyrok w tej sprawie stał się prawomocny. Sąd I instancji zauważył też, że brak było podstaw do przedłużenia zawieszenia postępowania odwoławczego, ponieważ przepisy postępowania administracyjnego nie znają takiej instytucji. W chwili złożenia wniosku o przedłużenie terminu zawieszenia tj w dniu 8 marca 2012 r., postępowanie odwoławcze było zawieszone zgodnie z postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r., a więc organ nie mógł zawiesić postępowania już zawieszonego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. P. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przejawiające się tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że Prezes ARiMR błędnie przyjął, że w sprawie nie doszło do zaistnienia kwestii prejudycjalnej uzasadniającej zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że uszło uwadze Sądu I instancji, iż w momencie, gdy postępowanie karne przeciwko J. P. zakończy się i zostanie ona skazana, to uzasadnione będzie powołanie się na nowe okoliczności, które zaistnieją po wydaniu wyroku karnego i które istniały w chwili postępowania o stwierdzenie niegodności dziedziczenia, ale na które matka zmarłego nie mogła się powołać z powodu zasady domniemania niewinności obejmującej jej synową. Z kolei zmiana wyroku i uznanie J. P. za niegodną dziedziczenia będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu przed Prezesem ARiMR, dlatego skarga kasacyjna jest zasadna i powinna zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlegał kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że związanie NSA granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd ten nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach kasacyjnych, na których środek zaskarżenia oparto. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Usprawiedliwienia nie znajduje bowiem postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej i niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że – w ocenie strony - organ błędnie przyjął, że w sprawie nie zaistniała kwestia prejudycjalna, uzasadniająca zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że przytoczony przepis ma charakter przepisu ustrojowego i sąd administracyjny może go naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a. bądź zastosuje inne, niż zgodność z prawem, kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014 r. II FZK 1038/12). Na tego rodzaju naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna jednak nie wskazuje i tego rodzaju sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie jest więc trafny. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, jeżeli stwierdzi inne (niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji nie można jednak skutecznie zarzucić, że wadliwie nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji - dokonując wykładni przytoczonej regulacji - wskazał, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumiane jest jako zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie zależy od innego organu lub sądu. Wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia - tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz wykazania, że istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru. Sąd I instancji, powołując orzecznictwo, przyjął, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Innymi słowy - jeżeli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wobec tego nie może rodzić obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego. WSA podzielił też pogląd, że o istnieniu podstawy prawnej tej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, czyli zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne. Podkreślono przy tym, że nie będzie zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet – ze względów ekonomicznych czy celowościowych – będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Takie rozumienie "zagadnienia wstępnego" - jako przesłanki uzasadniającej zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - kwestionowane nie jest. Autor skargi kasacyjnej postawionym zarzutem zmierza natomiast do wykazania, że przepisu tego wadliwie w sprawie nie zastosowano. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak wynika z powołanego w podstawie prawnej decyzji o odmowie przyznania T. P. dochodzonych płatności art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącą (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051) - w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, płatności te przysługują spadkobiercy, który (m.in.) objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej, i które w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu spadkodawcy albo spadkobiercy. Stosownie do ust. 2 w przypadku, o którym mowa m.in. w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Art. 22 ust. 4 stanowi, że do o wniosku, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca dołącza: 1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo 2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku: a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, wraz z potwierdzeniem nadania tego wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo kopią tego potwierdzenia poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, albo 3) zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza. Według art. 22 ust. 6, jeżeli z postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza wynika, że uprawnionych do nabycia spadku jest więcej niż jeden spadkobierca, spadkobierca wstępujący do postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy, o których mowa w m.in. w ust. 1 jest obowiązany do dołączenia do wniosku, o którym mowa w ust. 2, oświadczeń pozostałych spadkobierców, że wyrażają zgodę na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności lub pomocy. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 8, decyzję w sprawie przyznania płatności lub pomocy, o których mowa w ust. 1 i 1a, wydaje się po złożeniu przez spadkobiercę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w przypadku, o którym mowa w ust. 4 pkt 2. Wobec powyższego, skoro skarżąca T. P., legitymując się ostatecznie prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, będąc jednym z trzech spadkobierców, wstąpiła na swój wniosek do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy S. P. - zobligowana była do dołączenia do swego wniosku oświadczeń pozostałych spadkobierców, że wyrażają zgodę na jej wstąpienie na miejsce spadkodawcy i przyznanie jej dochodzonych płatności. Poza sporem dołączono oświadczenie Z. P., nie złożono natomiast oświadczenia trzeciego spadkobiercy – J. P. W tym stanie rzeczy w sprawie przyjęto, że - z uwagi na toczące się postępowanie z powództwa T. i Z. P. przeciwko J. P. o uznanie jej za niegodną dziedziczenia - zaistniało "zagadnienie wstępne" uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustanie przyczyny zawieszenia postępowania - wobec prawomocnego wyroku oddalającego powództwo o uznanie J. P. za niegodną dziedziczenia - skutkowało podjęciem postępowania. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej brak jednak podstaw by uznać, że w świetle przywołanych unormowań art. 22 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ramach "zagadnienia wstępnego" - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - mieściły się kwestie związane z postępowaniem toczącym się wobec zawiadomienia złożonego przez skarżącą o popełnieniu przez J. P. przestępstwa z art. 160 § 1 lub 3 i "ewentualnie" z art. 162 § 1 Kodeksu karnego. Jak już bowiem wskazano skarga kasacyjna nie podważa wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza sporem zatem jest, że w rozumieniu tegoż przepisu o istnieniu zagadnienia wstępnego przesądzają przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. Choć więc kwestia ustalenia, czy istnieje więcej niż jeden spadkobierca uprawniony do nabycia spadku, rzutuje na konieczności złożenia przez pozostałych spadkobierców stosownych oświadczeń - to jednak postępowanie zmierzające do zbadania, czy jeden ze spadkobierców dopuścił się przestępstwa nie ma związku o charakterze "bezpośrednim" z rozpoznawaną sprawą administracyjną. Twierdzenia, że jeśli spadkodawczyni dopuściła się wobec spadkodawcy przestępstwa może to rzutować na ocenę czy była godna dziedziczenia, mogą jedynie wskazywać na istnienie pośredniego związku, który nie ma jednak charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji zaś, gdy kwestia "bycia godnym dziedziczenia" została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu - zasadnie przyjęto, że powołane przez skarżącą okoliczności nie uzasadniały zawieszenia postępowania. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13).