II OSK 2133/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 434/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 434/13 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2012 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku jako zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny położonego w budynku przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...]. Organ uznał, że inwestycja znajduje się w zasięgu miejskiej sieci infrastruktury technicznej. Zapotrzebowanie na media i warunki obsługi nastąpi wg umów zawartych z gestorami sieci. Wnioskodawca nie przewiduje zwiększenia zapotrzebowania na media. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Obsługa komunikacyjna bez zmian. Wnioskowany lokal nie graniczy z pasem drogowym. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, iż zarówno z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 kwietnia 2012 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako u.p.z.p.) jak i z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że określone tymi przepisami zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. O dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już obiektu lub jego części. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy. Skoro celem działania wnioskodawcy nie jest więc tworzenie "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zbędne było sporządzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które mają rację bytu tylko w przypadku nowej zabudowy. Brak tej analizy nie stanowi przy tym przeszkody do ustalenia, czy w sprawie zostały zachowane konieczne wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana funkcji lokalu z użytkowego na mieszkalny jest możliwa, ponieważ jak wynika z akt sprawy lokal objęty wnioskiem znajduje się w budynku mieszkalnym, a więc planowana zmiana będzie kontynuacją funkcji mieszkalnej. Ze względu na charakter inwestycji bez zmian pozostaje jej dostęp do drogi publicznej, jak i zapewnienie dostępu do mediów. Kolegium zauważyło także, że nie ma potrzeby dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. SKO zaznaczyło też, że ewentualne samowolne roboty budowlane wykonane przez wnioskodawczynię nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. W sprawie ich oceny właściwe są organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się do kwestii niezapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także błędnie przyjęto, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono również niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 61 ust. 5 u.p.z.p., oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 w zw. z art. 73 w zw. z art. 81, art. 77 § 1, art. 80, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej, w treści decyzji o warunkach zabudowy zapisano, że planowana inwestycja znajduje się w zasięgu miejskiej sieci infrastruktury technicznej, zaś zapotrzebowanie na media i warunki usługi uregulowane jest umowami zawartymi z gestorami tych sieci. Tymczasem w dokumentacji zebranej na potrzeby przedmiotowej decyzji nie zostały przedstawione przez uczestniczkę postępowania umowy, które poświadczałyby istnienie lub planowanie dostępu spornego lokalu do miejskiej sieci infrastruktury technicznej. Żadna z takich umów nie stanowi także załącznika do decyzji. W aktach sprawy brak jest także stosownych pism - czy to od odpowiedniego przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego czy też zakładu energetycznego - gwarantujących ustawowy dostęp lokalu [...] przy ul. [...] w W. do odpowiednich mediów. Tylko takie oświadczenia odpowiednich podmiotów - w sytuacji nieprzedstawienia stosownych umów - można bowiem traktować jako spełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ponadto, skarżąca zarzuciła, że organ pierwszoinstancyjny ograniczył się jedynie do zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie powiadomił jej o planowanym zakończeniu postępowania i nie uzyskał końcowego stanowiska skarżącej w sprawie, czym naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Pozbawienie skarżącej prawa do zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie w sposób istotny wpłynęło na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Skarżąca została bowiem także pozbawiona prawa do zaprezentowania dowodów na okoliczność tego, że stan faktyczny i prawny lokalu [...] przy ul. [...] w W. jest odmienny od tego, który przedstawia uczestniczka postępowania M. P. oraz że adaptacja tego lokalu na cele mieszkaniowe wymaga przeprowadzenia szeregu prac budowlanych. Takim działaniem organ drugoinstancyjny naruszył także art. 7 k.p.a. poprzez to, iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. M. P. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]. Działka ta stanowi własność [...], we współużytkowaniu osób zrzeszonych we Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości [...]. Budynek, w którym znajduje się lokal użytkowy, ma IX kondygnacji i położony jest w centrum W. przy ul. [...]. Zlokalizowany jest w kwartale ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...] - w obszarze śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Inwestycja dotyczy lokalu użytkowego, zlokalizowanego na parterze budynku. Sąd powołał art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, stwierdził, że zarówno z tego przepisu jak i z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że określone tymi przepisami zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już obiektu lub jego części. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy. Skoro celem wnioskodawcy nie jest tworzenie "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z tym zbędne było sporządzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które mają rację bytu tylko w przypadku nowej zabudowy. Brak tej analizy nie stanowi przy tym przeszkody do ustalenia, czy w sprawie zostały zachowane konieczne wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana funkcji lokalu z użytkowego na mieszkalny jest możliwa, ponieważ jak wynika z akt sprawy, lokal objęty wnioskiem znajduje się w budynku mieszkalnym, a więc planowana zmiana będzie kontynuacją funkcji mieszkalnej. Zdaniem Sądu, ze względu na swój charakter (zmiana przeznaczenia lokalu) i położenie w istniejącym już budynku mieszkalnym wielokondygnacyjnym w centrum W., inwestycja nie może wpłynąć na zmianę ładu przestrzennego (w rozumieniu przepisu art. 2 u.p.z.p.), ponieważ nie wiąże się ze zmianą żadnych parametrów istniejącej zabudowy (tj.: wysokości, linii zabudowy, szerokości elewacji, wysokości jej górnej krawędzi, poziomu gzymsu i spadku dachu oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki). Obiekt pozostanie niezmieniony "przestrzennie", a ponieważ zmiana polega na przekształceniu lokalu użytkowego w mieszkalny, planowana funkcja nie jest sprzeczna z wiodącą funkcją obszaru, gdyż zarówno budynek, w którym mieści się lokal, jak i obszar w którym jest położony, znajdują się w zwartej zabudowie mieszkalnej przestrzeni miejskiej - w ścisłym centrum W. Powierzchnia przeznaczona do zmiany sposobu użytkowania wynosi ok. 51,84 m2. Nie przewiduje się wykonania prac budowlanych w celu dostosowania lokalu do nowej funkcji. Wejście do lokalu będzie odbywać się wg stanu istniejącego. Sąd uznał za trafne ustalenia organów, że ze względu na charakter inwencji bez zmian pozostaje jej dostęp do drogi publicznej, jak i zapewnienie dostępu do mediów. Nie ma też potrzeby dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż w dokumentacji zebranej na potrzeby przedmiotowej decyzji nie zostały przedstawione przez uczestniczkę postępowania umowy, które poświadczałyby istnienie lub planowanie dostępu przedmiotowego lokalu do miejskiej sieci infrastruktury technicznej. Z uwagi na położenie lokalu w centrum miasta, w budynku wielorodzinnym o przeznaczeniu (przeważającym) mieszkalnym, trudno wyobrazić sobie zasadność czy potrzebę zbierania dowodów na posiadanie przez lokal dostępu do mediów. Jest to oczywiste i nawet skarżący nie kwestionuje, że lokal jest zaopatrzony we wszystkie media, w skardze wywodzi tylko, że fakt też powinien zostać udowodniony. Zdaniem Sądu fakty oczywiste nie wymagają dowodu. Dopiero gdyby w sprawie zostało uprawdopodobnione albo wykazane, że sporny lokal nie ma dostępu do mediów, konieczne byłyby ustalenia w tym przedmiocie. Odnosząc się do kwestii niezapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nie jest uchybieniem fakt, że organ ograniczył się jedynie do zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie musiał oczekiwać na uzyskanie końcowego stanowiska skarżącej w sprawie. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie miał obowiązku wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia oświadczenia przez skarżącą. O zakończeniu postępowania skarżąca dowiedziała się w chwili doręczenia jej decyzji wydanej przez Zarząd Dzielnicy [...] i jest to prawidłowy sposób postępowania w sprawie. Doręczenie Wspólnocie decyzji umożliwia jej wniesienie odwołania, z którego to prawa skarżąca zresztą skorzystała. Jest to przewidziany przez ustawodawcę i wystarczający sposób wyrażenia (także negatywnego - jak w sprawie niniejszej) stanowiska wobec wydanej decyzji, umożliwiający jej skontrolowanie przez organ II instancji. Zdaniem Sądu, skarżąca nie została pozbawiona prawa do zaprezentowania dowodów na okoliczność tego, że adaptacja tego lokalu na cele mieszkaniowe wymaga (wymagała) przeprowadzenia szeregu prac budowlanych dlatego, że ewentualne samowolne roboty budowlane wykonane przez wnioskodawczynię nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. W sprawie ich oceny właściwe są organy nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej w skrócie: p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] została wydana po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; b) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, c) niewłaściwe zastosowanie art. 46 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008, Nr 25, poz. 150) polegające na błędnym przyjęciu, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu nie uzasadnia wyeliminowania zaskarżonej decyzji organu drugoinstancyjnego z obrotu prawnego, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na: a) naruszeniu art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2011, Nr 203, poz. 1192) poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli działania organów administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, b) naruszeniu art. 135 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z 1 § 2 p.u.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu administracji publicznej naruszającej prawo, c) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, d) naruszeniu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia, które narusza prawo, tj. art. 7, art. 10 § 1 w zw. z art. 73 w zw. z art. 81, art. 77 § 1, art. 80, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła M. P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego w głównej mierze sprowadzają się do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaopatrzenia w media lokalu stanowiącego przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca Wspólnota zarzuca naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe kiedy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten, stosownie do ust. 5 art. 61 u.p.z.p., uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby budynek przy ul. [...] nie posiadał dostępu do urządzeń koniecznych do jego funkcjonowania (urządzeń uzbrojenia terenu). W stanie faktycznym, występującym w rozpoznawanej sprawie, nie można bowiem kwestii dotyczącej zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu sprowadzać do tego, czy w postępowaniu o ustalenie warunków dla zmiany sposobu użytkowania lokalu, znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...], przedłożono umowy zawarte z przedsiębiorstwami, zajmującymi się dostarczaniem odpowiednich usług. W związku z tym brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, że lokal inwestorki nie ma dostępu do sieci infrastruktury technicznej. Należy mieć na względzie, że przedmiotem kwestionowanej decyzji jest ustalenie warunków dla zmiany przeznaczenia lokalu z użytkowego na lokal mieszkalny. Wobec tego skoro lokal, jako lokal użytkowy, jest jednym z lokali w budynku, który posiada dostęp do mediów, to nie zachodziła konieczność przedstawiania organowi umów, z których wynika dostęp do tych mediów przez jeden z lokali znajdujących się w niniejszym budynku. Należy bowiem mieć na względzie – gdyż okoliczność ta w ogóle nie jest kwestionowana - że teren, na którym posadowiony jest budynek, w którym znajduje się sporny lokal ma dostęp do odpowiedniego (wystarczającego) uzbrojenia terenu. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie Wspólnoty, wskazujące na istnienie sporu, dotyczącego regulacji infrastruktury technicznej, nie oznaczają, że lokal jako taki nie może zostać obsłużony w zakresie dostępu do mediów (infrastruktury technicznej) w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia dostosowania spornego lokalu do standardów mieszkaniowych jest zagadnieniem, którym ewentualnie mogą zajmować się organy właściwe na gruncie ustawy Prawo budowlane. Kwestia ta nie może być rozstrzygana na etapie ustalania warunków zabudowy. Wobec powyższego za niezasadne zostały uznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w pkt 2 lit. a – d, oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego, zawarte w pkt 1 lit. a i b, skargi kasacyjnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest natomiast zasadny, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji tego przepisu nie stosował. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.