II GSK 1849/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 107/13 w sprawie ze skargi K. [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 107/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. S.-K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, skarżaca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. uchylił zaskarżona decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz Spółki koszty sądowe. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2012 r. w miejscowości K. ([...] nr [...]), na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o nacisku osi napędowej do 10 ton, zatrzymano do kontroli drogowej czteroosiowy pojazd samochodowy marki Mercedes-Benz, którego kierowcą był W. S.. Wymienionym pojazdem przedsiębiorstwo "B.-D." U. i M. Ł. sp.j. wykonywało przewóz drogowy. W toku czynności kontrolnych dokonano ważenia zespołu pojazdów pod względem nacisku na osie oraz dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie pomiarów stwierdzono następujące naruszenie: przekroczenie dopuszczalnych nacisków na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 10,0 t dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m o sumie nacisków osi: powyżej 18,0 t do 19,0 t maksymalnie 16,0 t, po odliczeniu możliwych błędów nacisk wynosił 19,25 t, co stanowiło przekroczenie o 3,25 t. Ustalenia utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2012 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji) decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c u.d.p., art. 64 ust. 1 Prd., § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.) i art. 104 § 1 k.p.a. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2012 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 2.580 zł. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż organ prawidłowo wymierzył Spółce karę pieniężną. Argumenty Spółki w świetle regulacji prawnych nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. GITD wskazał, że w chwili rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy zmienił się stan prawny, gdyż weszła w życie w całości ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321). Stosownie do art. 5 ust. 1 ww. ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wprowadzając przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. ustawodawca uznał, że krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego może być szerszy. Dał w ten sposób sygnał, jak wskazał GITD, że nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i dopuszczalnej masy całkowitej. GITD nadmienił, że w procesie załadunku uczestniczą nie tylko sami kierowcy pojazdów, co więcej, decydującą rolę w tych czynnościach odgrywają zwykle załadowcy wydający ładunek do przewozu. Jak podał GITD, przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. będący podstawą do nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, jako przesłanki warunkowej odpowiedzialności załadowcy za przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu wskazuje jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń. W ocenie organu odwoławczego, Spółka jako załadowca towaru miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. GITD zauważył, że załadowca posiadał odpowiednią wiedzę w zakresie możliwości przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu w wielkości 32 t, gdyż jak wynika z dokumentu WZ z dnia [...] czerwca 2012 r., łączna masa pojazdu po załadunku wyniosła [...]00 kg. W ocenie GITD, nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność załadowcy za stwierdzone naruszenia argumentacja Spółki o ustnym poleceniu rozładowania pojazdu celem zredukowania jego wagi o [...]00 kg, do 32.000 kg, ponieważ to załadowca, powinien w ramach prowadzonego przedsiębiorstwa tak konstruować relacje z kontrahentami, by pojazdy opuszczające jego teren nie przekraczały dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i dopuszczalnych nacisków osi pojazdu. GITD nie zaakceptował również zarzutu Spółki, jakoby organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 k.p.a. i podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformowano ją o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także do przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów. Spółka w toku postępowania pismem z dnia [...] lipca 2012 r. złożyła wyjaśnienia, do których organ odniósł się w treści zaskarżonej decyzji. K. S. S.-K. Sp. z o.o. z siedziba w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję GITD, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 13g ust. 1b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako u.d.p.) kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w sytuacjach opisanych w pkt 2 art. 13g ust. 1b ustawy może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku i to niezależnie od kary nałożonej na podmiot wykonujący przejazd. Pamiętać również należy o tym, że przepis art. 13g ust. 1b u.d.p. został dodany do ustawy z dniem 3 listopada 2007 r. na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 192, poz.1381). W stanie prawnym obowiązującym przed tą zmianą karę pieniężną nakładano tylko na podmiot dokonujący przejazdu pojazdem nienormatywnym. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że wprowadzona zmiana przepisów miała na celu między innymi zapobieżenie dewastacji nawierzchni dróg przez przeciążone pojazdy. Niewątpliwie środkiem służącym realizacji tego celu ma być prawna możliwość nakładania kary pieniężnej za przejazd pojazdem przeciążonym zarówno na podmiot wykonujący przejazd, jak i na inne podmioty mające wpływ lub godzące się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Dla ustalenia odpowiedzialności podmiotów wskazanych w pkt 2 ust. 1b art. 13g u.d.p. konieczne jest takie przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwoli na dokonanie ustaleń faktycznych dających podstawę do przyjęcia, że w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki opisane w tym przepisie prawa. W ocenie Sądu I instancji, odwoływanie się przez organ do dokumentu wydania towaru z [...] czerwca 2012 r., z którego wynika łączna masa pojazdu po załadunku oraz wskazywanie na załadowcę jako podmiot odpowiedzialny za załadunek towaru, w tej konkretnej sprawie nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki z art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Dla prawidłowej kontroli legalności wydanych przez organ decyzji koniecznym więc jest odniesienie się także przez sam organ do tego, w jaki sposób odczytuje on wskazane wyżej ustawowe przesłanki odpowiedzialności nadawcy. GITD przy ustalaniu odpowiedzialności skarżącej, podzielając stanowisko organu I instancji, przyjął za punkt odniesienia oświadczenie kierowcy złożone do protokołu kontroli, zgodnie z którym ładunek został w całości załadowany na terenie przedsiębiorstwa Spółki, nigdzie po drodze nie był rozładowywany ani doładowywany. Okoliczność ta nie została na dalszym etapie postępowania doprecyzowana poprzez przesłuchanie kierowcy i ostatecznie zweryfikowana, by mogła stanowić dowód w sprawie ustalenia odpowiedzialności skarżącej za stwierdzone w dniu kontroli naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Ostatecznie nie zostało wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości, co działo się z pojazdem i jego załadunkiem po opuszczeniu terenu skarżącej, w związku z czym organ nie był uprawniony do przyjęcia, że załadowca miał wpływ na powstałe naruszenia. Również co do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, gdyż nie odniósł się do okoliczności podniesionej przez skarżącą w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., że kierowca pojazdu poddanego kontroli nie wyraził zgody na jego rozładowanie o [...]00 kg, w celu pomniejszenia wagi, pomimo skierowanego przez skarżącą żądania w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu I instancji nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej za zdarzenie objęte kontrolą organu, a zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający. Organy orzekające nie podjęły próby wyjaśnienia, jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej, jak przebiegał proces załadunku i ważenia oraz co działo się z załadunkiem po opuszczeniu terenu Spółki. W tej kwestii skarżąca w toku postępowania administracyjnego zgłosiła swoje wątpliwości, których organ nie wyjaśnił, zaś samo stwierdzenie zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu nie uzasadnia odpowiedzialności załadowcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną zarzucono: naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 – dalej: k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania dowodowego w zakresie wpływu lub godzenia się załadowcy na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podczas gdy wskazane w uzasadnieniu Sądu I instancji okoliczności, które należałoby dodatkowo ustalić w żaden sposób nie mogły podważać zachowania załadowcy polegającego na wydaniu ilości towaru, na skutek czego doszło do przekroczenia dmc oraz nacisku na osie kontrolowanego pojazdu, zaś pomiędzy zachowaniem strony a nienarmatywnością pojazdu istnienie realny i bezpośredni związek przyczynowy i fakty na które wskazał Sąd I instancji tego związku przyczynowego nie podważają, zatem organ zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego dokonał oceny zachowania załadowcy w zakresie jego godzenia się oraz wpływu na warunki wykonywanego przewozu drogowego, a po dokonaniu tej oceny stwierdził zasadność przypisania załadowcy odpowiedzialności z art. 13 g ust. 1 b pkt 2 u.d.p., zaś podstawa faktyczna i prawna naruszenia zostały prawidłowo określone w decyzji, nadto w uzasadnieniu faktycznym wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, jaki odnosi się do tego, że Sąd I instancji uznał, iż zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający do przypisania skarżącej odpowiedzialności za zdarzenie objęte kontrolą organu. Przed przystąpieniem do oceny tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do treści art. 13g ust. 1b pkt 2, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza właśnie ta norma prawna. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych "za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej". Natomiast w myśl art. 13g ust. 1b tej ustawy karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Odpowiedzialność załadowcy ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych powstaje jednak wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Z przytoczonej regulacji wynika więc, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Oznacza to, że dowody takie powinny istnieć, a okoliczności załadunku towaru nie mogą budzić wątpliwości oraz dowody i okoliczności te powinny być na tyle jednoznaczne, aby nie pozostawiały żadnych wątpliwości, co do wpływu i godzenia się załadowcy na powstanie naruszeń. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji niezgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., a zebrane dowody nie wskazują jednoznacznie na wpływ załadowcy na stwierdzone w sprawie naruszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu jest trafne. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej. W szczególności organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej i jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście przedstawianych przez skarżącego wyjaśnień dotyczących żądania rozładowania części załadowanego towaru celem zmniejszenia całkowitej wagi. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że oparcie się w tym zakresie wyłącznie na treści protokołu kontroli i zawartych w nim oświadczeniach kierowcy są niewystarczające dla prawidłowego ustalenia przesłanek odpowiedzialności załadowcy. W związku z powyższym podkreślić należy, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadzi do zebrania całego materiału dowodowego i jest niewątpliwie pomocne w wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z treści powołanego art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. wynika bowiem, iż to organ ma obowiązek ustalenia okoliczności i dowodów wskazujących jednoznacznie na wpływ lub godzenie się załadowcy na powstałe naruszenie. Zaniechanie organów w tym zakresie uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i 78 k.p.a. Tak więc uznać należy, że samo stwierdzenie zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu nie uzasadnia odpowiedzialności załadowcy. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że zgromadzone w aktach sprawy dowody nie dają jednoznacznych podstaw do twierdzenia, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.