II SA/Wa 2351/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej - oddala skargę. W dniu 5 lipca 2010 r. [...] G. K. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Rozstrzygnięcia wydane w tej sprawie przez organ I instancji w dniach [...] sierpnia 2010 r. i [...] lutego 2011 r. na skutek odwołań zainteresowanego były kolejno uchylane przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzjami z dnia [...] listopada 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2011 r. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie na zasadzie art. 105 § 1 Kpa. G. K. złożył odwołanie i Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., umarzającą postępowanie w sprawie wypłaty G. K. odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: W sprawie bezsporne jest, iż [...] G. K. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej od dnia 1 marca 2009 r. i uprawnienie to zostało mu przyznane w trybie zwykłym. Został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 28 lutego 2009 r., a w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej posiadał 16 lat, 5 miesięcy i 29 dni służby wojskowej. Pełnomocnik strony w piśmie z dnia 10 stycznia 2011 r. skonkretyzował wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wnosząc o wypłatę odprawy mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. W dniu 1 lipca 2010 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), które znowelizowały między innymi przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Odprawa ta przysługuje także żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Powołany wyżej przepis art. 23 stanowi, że odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej. Przepis ten w swej treści odwołuje się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Decydujące znaczenie dla uprawnień żołnierza do odprawy mieszkaniowej ma zatem stan istniejący w chwili zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Uzasadnia to stosowanie w odnośnym zakresie przepisów ustawy obowiązujących w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. Za taką wykładnią przemawia również wyrażona w art. 3 Kodeksu cywilnego reguła lex retro non agit, w myśl której skutki zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce pod rządem dawnej ustawy, określa się według dawnej ustawy. Ustawa dawna jest przy tym wyłącznie miarodajna do kwalifikacji zdarzeń prawnych dotyczących stosunków prawnych zakończonych pod jej rządem. Taka interpretacja wskazanych przepisów znajduje także potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II CSK 22/2008 (publikowany w LexPolonica nr 2134318). Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną. Wobec tego jest to sprawa cywilna, a nie administracyjna. Skoro G. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 28 lutego 2009 r. to z tym dniem nabył uprawnienia do odprawy mieszkaniowej (pod warunkiem spełnienia pozostałych warunków określonych w przepisach). Zatem jego sprawa winna być rozpatrywana zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. W sprawie G. K. nie będą miały zastosowania przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. Jego wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożony po dniu 1 lipca 2010 r., w sytuacji nabycia prawa do odprawy na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2010 r., nie może być rozpatrywany jako czynność prawna wszczynająca postępowanie administracyjne w przedmiocie realizacji prawa do odprawy w myśl znowelizowanych przepisów obowiązujących od dnia 1 lipca 2010 r. Jak już wskazano, zgodnie z art. 47 ust. 2 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., wypłata odprawy mieszkaniowej następuje na podstawie umowy cywilnej. Zatem sprawa odprawy mieszkaniowej, która jest załatwiana na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2010 r., jest sprawą cywilną, a nie sprawą administracyjną – rozstrzyganą decyzją administracyjną. Dlatego wszczęte, na wniosek G. K., postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej jest postępowaniem bezprzedmiotowym. Stąd też zasadnie zostało umorzone przez organ I instancji, na podstawie art. 105 § 1 Kpa. G. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 i 3 Kpa w związku z art. 1 pkt 1 Kpa oraz zarzucił sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem, brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego pomimo przywołania w uzasadnieniu tez, które w ocenie organu świadczą o bezzasadności wniosku. W konkluzji skargi wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zmiana legislacyjna, dokonana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. dotyczyła wyłącznie trybu rozpatrywania spraw oraz sposobu obliczania odprawy mieszkaniowej. Zmiana ta nie wprowadziła do systemu prawnego nowego świadczenia. Natomiast z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w sytuacji, gdy jej brak występuje od samego początku, albo gdy przedmiot postępowania znika w toku postępowania w sensie materialnoprawnym, czy też znika lub nie istnieje podmiot danego postępowania, do którego decyzja mogłaby zostać skierowana jako rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, dlatego wadliwie zastosowano art. 105 § 1 Kpa. Nadto podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje, iż sprawa odprawy mieszkaniowej skarżącego, nie powinna być rozstrzygana od dnia 1 lipca 2010 r. w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie organ przywołuje okoliczności, które w jego ocenie przemawiają za bezzasadnością wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż organ nie neguje uprawnienia skarżącego do odprawy mieszkaniowej, lecz wskazuje na różnice w podejściu do realizacji uprawnienia z uwagi na stan faktyczny i prawny w dacie zwolnienia w porównaniu ze stanem faktycznym i prawnym w dacie złożenia wniosku. Po dniu 30 czerwca 2010 r. żądanie skarżącego nie może być zrealizowane w trybie postępowania administracyjnego, albowiem prawo nie może działać wstecz, a obecnie jest to sprawa cywilnoprawna. W przedmiotowej sprawie organ nie kwestionuje prawa do odprawy mieszkaniowej, lecz wskazany przez skarżącego administracyjny tryb realizacji tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. w dniu [...] sierpnia 2011 r. trafnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na zasadzie art. 105 § 1 Kpa z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Prawidłowe także było utrzymanie w mocy tej decyzji przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2011 r. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Właśnie taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. G. K. wniosek w wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył po dniu 1 lipca 2010 r., a więc pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Nowelizacja ta dokonała zmian w sposobie przyznawania tego świadczenia. Zamiast dotychczasowej drogi cywilnoprawnej umowy, sprawa ta jest rozstrzygana w trybie administracyjnym. Jednak to nie data złożenia wniosku implikuje tryb załatwienia sprawy, stąd też konieczne stało się umorzenie postępowania administracyjnego. Nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu (...) uchwalona w dniu 22 stycznia 2010 r., która zaczęła obowiązywać od dnia 1 lipca 2010 r. zmieniła nie tylko tryb postępowania przy wypłacie odprawy mieszkaniowej, ale również zmieniła jej formę (rezygnacja z rzeczowej formy odprawy) i parametry, mające wpływ na wysokość odprawy. Zastosowanie wobec żołnierza, zwolnionego na ponad rok przed wejściem w życie nowych przepisów ustawy (...) byłoby działaniem prawa wstecz, zwłaszcza, że art. 47 ust. 2 ustawy po nowelizacji, wskazuje terminy w jakich decyzja winna być wydana i odniesienie go do sytuacji faktycznej skarżącego jest po prostu niemożliwe. Innymi słowy odprawa mieszkaniowa w kształcie wynikającym ze znowelizowanych przepisów ustawy przysługuje najwcześniej żołnierzom, którzy w dacie wejścia w życie tej nowelizacji znajdowali się w fazie zwalniania, tj. w okresie między otrzymaniem decyzji o zwolnieniu a rozwiązaniem stosunku służby. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nabył uprawnienie do odprawy mieszkaniowej przed wejściem w życie zmiany ustawy o zakwaterowaniu (...) z dnia 22 stycznia 2010 r., tym samym nabył roszczenie o zawarcie umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, lecz nie nabył prawa do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Reasumując, decyzje administracyjne o wypłacie odprawy mieszkaniowej przesądzają niejako o uprawnieniu do niej, z kolei w przedmiotowej sprawie organ nie kwestionuje praw do odprawy, lecz tryb jej realizacji, mając na uwadze fakt nabycia uprawnień pod rządami przepisów obowiązujących na dzień 28 lutego 2009 r. (dzień zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej), kiedy to materializacja uprawnień do odprawy mieszkaniowej następowała w drodze umowy. Natomiast rację ma pełnomocnik skarżącego, co do niektórych niefortunnych sformułowań, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z których można wywodzić dokonanie przez organ oceny słuszności żądania skarżącego, także w trybie cywilnoprawnym. Jednakże kategoryczne stwierdzenie, zawarte w odpowiedzi na skargę, iż w przedmiotowej sprawie organ nie kwestionuje prawa do odprawy mieszkaniowej, lecz wskazany przez skarżącego administracyjny tryb realizacji tego prawa, przeczy takiemu rozumieniu uzasadnienia decyzji. Nadto skarżącemu przysługują środki cywilnoprawne do zawarcia przedmiotowej umowy dotyczącej żądania wypłaty odprawy mieszkaniowej i wszelkie wątpliwości w tej materii powinny być rozstrzygane w takim postępowaniu. Dlatego zasygnalizowana wyżej kwestia nie ma wpływu na oceną prawidłowości zaskarżonej decyzji, bowiem istota tej decyzji sprowadza się nie do oceny cywilnoprawnych uprawnień skarżącego w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej, ale do oceny prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wobec niemożności jego prowadzenia przez organ, z uwagi na brak przedmiotu sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego trafnie zauważa, iż nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu (...) nie wprowadziła nowego, innego świadczenia, co do zasady, w materii odprawy mieszkaniowej, jednakże w konkluzji swojego wywodu, nie dostrzega okoliczności, iż sfera tego świadczenia dotychczas regulowana w trybie postępowania cywilnego, po nowelizacji stała się sprawą administracyjną. Reasumując, chybiony jest zarzut skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych decyzji, które to naruszenia mogłyby stanowić o stwierdzeniu nieważności decyzji, bądź o ich uchyleniu i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.