II SA/Wr 51/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku hotelu wraz z przyłączami oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2012 r. Nr 2224/2012, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- zwanej dalej "p.b." (t. jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez P.D. (zwanego dalej ,,inwestorem") związane z budową budynku hotelu wraz z przyłączami na posesji ul. Św. A.. we W. oraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych (lecz z wyłączeniem przyłączy: elektroenergetycznego dla obiektu, ciepłowniczego i teletechnicznego) - jako odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach, ponadto nakazał aby na czas wstrzymania prac budowlanych, strefę objętą robotami budowlanymi, zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku oględzin przedmiotowej inwestycji dokonanych w dniu 16 sierpnia 2012 r. wskazuje, że inwestor wykonuje roboty budowlane związane z budową budynku hotelu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Prezydenta W.nr ... z dnia ... roku i zmienionym decyzją Prezydenta W. nr ... z dnia ...roku. W ocenie organu I instancji miało to być wynikiem zmian w elewacji budynku (rezygnacja z attyki, wykonanie dodatkowego rzędu okien w elewacji frontowej, rezygnacja z balkonów w narożach budynku na ostatnim poziomie okien, zmniejszenie szerokości bramy w elewacji frontowej i elewacji od podwórza), konstrukcji dachu i bryły oraz wprowadzenia dodatkowej kondygnacji. Podkreślił, że zmiany dotyczące ukształtowania bryły budowanego budynku wymagają - z uwagi na wpis Zespołu Urbanistycznego Starego Miasta działki budowlanej przy ul. Św. A. do rejestru zabytków - uzyskania pozwolenia na wprowadzenie zmian w tym zakresie przez właściwego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 p.b.). Dodał, ze zwiększenie ilości kondygnacji do sześciu kondygnacji nadziemnych powoduje z kolei niezgodność budowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego południowo - zachodniej części obszaru Starego Miasta - Rejonu ulicy Św. A. (uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej W. Nr .... roku). W planie tym istnieje bowiem zapis, iż na obszarze, w którym zlokalizowana jest nieruchomość przy ul. Św. A. we W. liczba kondygnacji powinna oscylować pomiędzy 4 a 5 kondygnacjami nadziemnymi. Z kolei zwężenie szerokości przejazdu bramowego, która w zatwierdzonym projekcie budowlanym posiadała wymiar w świetle 3,73 m (elewacja frontowa) i 2,96 m (elewacja od podwórza) powoduje naruszenie przepisu § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyżej przywołany przepis stanowi bowiem, iż szerokość jezdni (dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków) nie może być mniejsza niż 3 m. W zażaleniu (uzupełnionym pismem z dnia 21 września 2012 r.) na powyższe postanowienie inwestor wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie zarzucił, że zaskarżone postanowienie nie zostało mu nigdy skutecznie doręczone i zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego organ nie dowiedział się m.in., że Prezydent W. decyzją z dnia ... zmienił uprzednio wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto inwestor zarzucił naruszenie art. 50 ust. 1 p.b. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy w dacie wydania postanowienia roboty budowlane zostały wykonane (przerwane na pewnym etapie) i aktualnie nie są prowadzone (w obiekcie wykonywane są tylko prace wykończeniowe). Dodał, że organ w swoim postanowieniu nie wskazał konkretnej przyczyny wstrzymania robót i nie ustalił wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń prac już wykonanych (nie określił np. wymagań mających na celu zabezpieczenie już wykonanych zewnętrznych ścian żelbetowych obiektu przed niekorzystnymi czynnikami atmosferycznymi w związku ze zbliżającą się zimą, tj. poprzez wykonanie elewacji w drodze ułożenia styropianu, czy pokrycia tarasów na dachu płytkami). Zarzucił, że wbrew twierdzeniom organu, w związku z budową nie doszło do zmiany wymiarów budowanego obiektu, ani nie dostawiono dodatkowej VI kondygnacji, wprowadzone natomiast zmiany konstrukcyjne nie są zmianami istotnymi, nie wymagają zmiany projektu budowlanego, a w konsekwencji zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor wyjaśnił, że zgodnie z projektem strop nad IV piętrem żelbetowy miał występować w centralnej części obiektu, tj. w obrębie klatki schodowej i windy, zaś nad pozostałą częścią V kondygnacji wykonana miała być konstrukcja sufitu podwieszanego z konstrukcją audiowizualną. W toku prac doszło do zmiany konstrukcyjnej wzmacniającej miedzy innymi cały budynek, polegającej na wykonaniu konstrukcji stropu na całej powierzchni obiektu, a nie tylko w obrębie klatki schodowej. Inwestor podkreślił, że taka zmiana konstrukcyjna nie powoduje powstania nowej kondygnacji, bowiem zgodnie z projektem – do powierzchni która i tak powstałaby w wyniku wykonania sufitu podwieszanego i konstrukcji audiowizualnej - nie będzie dostępu. Odnosząc się do zarzutu o niewłaściwej szerokości bramy inwestor wskazał, że organ nie dokonał pomiaru tej szerokości, tymczasem w elewacji frontowej otwór bramy ma aktualnie szerokość 2,68 m, zaś od tyłu ma szerokość 2,56 m, a w projekcie elewacji załączonym do decyzji Prezydenta W. z dnia 27 czerwca 2012 r. wymiary bramy określone zostały wymiarami odpowiednio 270,4 m i 2,65 m. Inwestor zarzucił, że organ nie był uprawniony do powoływania się w zakresie szerokości bramy na przysługującą Pawłowi Pietrzykowi (zwanego dalej "skarżącym") służebność, bowiem ewentualny spór w tej kwestii jest sprawą, którą powinien rozstrzygać sąd cywilny i niezasadnym również było uznanie skarżącego za stronę niniejszego postępowania, albowiem jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dodał, że nie można uznać, jako dowodu w sprawie, oględzin dokonanych w dniu 16 sierpnia 2012 r. albowiem osoby prowadzące oględziny nie weszły wówczas na teren budowy, tylko dokonały ustaleń z pięter nieruchomości nieprzylegającej bezpośrednio do terenu budowy oraz zza ponad 2 metrowego płotu i odbyło się to pod nieobecność inwestora, który bezskutecznie wnosił o przesunięcie terminu dokonania tej czynności. Inwestor wskazał, że równie wadliwa była dokonana w dniu 3 października 2012 r. na podstawie art. 81 "a" p.b. kontrola inwestycji albowiem została ona przeprowadzona znów pod nieobecność inwestora (nie były obecne także inne a wskazane w tym przepisie osoby), w tej sytuacji - zdaniem inwestora - organ nie powinien był w ogóle dokonywać tej czynności, tym bardziej nie zachodził tu zastosowany przez organ wyjątek przewidziany w art. 81 a § 3 cyt. ustawy (tj. w uzasadnionych przypadkach możliwość przeprowadzenia kontroli w obecności i pełnoletniego świadka), gdyż inwestor jest przedsiębiorcą, a ustawodawca w stosunku do takich podmiotów wyłączył stosowanie przywołanego przepisu. Inwestor dodał, że w czasie oględzin dokonywanych w dniu 16 sierpnia 2012 r. oraz w dniu 28 września 2012 r. prowadzone już były prace wymagające wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, w wyniku których to czasowo rozebrane zostało pokrycie dachowe sąsiedniej nieruchomości. Dodał, że działania te podjęte zostały w celu wykonania prac elewacyjnych wznoszonego przez skarżącego obiektu. Brak zakończenia prac elewacyjnych uniemożliwiałby przywrócenie pokrycia dachu nieruchomości sąsiedniej. Inwestor zarzucił, że dotychczasowy sposób prowadzenia przez organ wszelkich postępowań dotyczących przedmiotowej inwestycji ocenia jako celowe działanie zmierzające do wywołania po jego stronie licznych szkód i strat. Inwestor wskazał np. iż nieuzasadnione było wstrzymanie prac polegających na budowie ścianek z porothermu zalewanych betonem z dużą ilością wody w piwnicy budynku, prace te były bowiem w trakcie realizacji, a z uwagi na ich przeznaczenie (ściany te wykorzystane będą celem podwieszenia ciężkich urządzeń kuchennych) muszą one mieć odpowiednią wytrzymałość, która w przypadku przerwania prac nie zostałaby osiągnięta. Dodatkowo z uwagi na wypełnienie porothermu betonem z dużą ilością wody, wykonywanie tych prac w okresie zimowym (w budynku nieogrzewanym) byłoby niemożliwe. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2012 r. nr 1497/2012 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na chwilę obecną nie istnieje żaden jednoznaczny dowód potwierdzający dokonanie przez inwestora niezaakceptowanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej odstąpienia, o którym mowa w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Organ zaznaczył, że w chwili przeprowadzenia oględzin w dniu 16 sierpnia 2012 r., jak i w momencie wydania zaskarżonego postanowienia organ I instancji nie dysponował całością dokumentacji budowy. Jak wynika z akt sprawy dopiero w dniu 5 września 2012 r. organ I instancji pozyskał decyzję Prezydenta W. z dnia ... zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony nią projekt budowlany zamienny. Co oczywiste w takiej sytuacji organ ten nie mógł dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy - stwierdzić zgodności realizowanej inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ zaznaczył, że projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji Prezydenta W. z dnia ....przewiduje bowiem zmiany w elewacji budynku (obejmujące m.in. rezygnację z attyki, wykonanie dodatkowego rzędu okien w elewacji frontowej, rezygnację z balkonów w narożach budynku na ostatnim poziomie okien, zmniejszenie szerokości bramy w elewacji frontowej i elewacji od podwórza), konstrukcji dachu i bryły obiektu. Ponadto organ zgodził się inwestorem, że oględziny obiektu dokonane w dniach: 16 sierpnia, 18 września i 3 października 2012 r. nie można uznać za właściwie przeprowadzone dowody w sprawie, bowiem nie obejrzano całości inwestycji, a w przypadku kontroli dokonanej w dniu 3 października 2012 r. przeprowadzono ją z naruszeniem art. 81 a § 3 p.b. W ocenie organu dla ustalenia rzeczywistego obrazu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić w sposób właściwy oględziny inwestycji. Dodał, że zasadnym wydaje się także wystąpienie do organu administracji architektoniczno - budowlanej o dokonanie wykładni decyzji z dnia 27 czerwca 2012 r. nr 3149/2012 zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę, tj. o wskazanie, które dokładnie ze zmian zawartych w stanowiącym jej załącznik projekcie budowlanym zostały nią zatwierdzone. Jak już wywiedziono wyżej - projekt ten przewiduje zmiany w elewacji budynku, konstrukcji dachu i bryły obiektu, a w decyzji jest natomiast mowa o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie elewacji hotelu, tzn.: formy, aranżacji detalu i kolorystyki. Wydaje się zatem, że zakres wprowadzonych zmian przewidzianych projektem jest szerszy niż zakres wskazany w decyzji zmieniającej. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że niesłusznie skarżącemu przyznano status strony w postępowaniu. Fakt, iż w księdze wieczystej nr ... (prowadzonej dla nieruchomości przy ul. św. A. we W.) w dziale II w rubryce 3.4.1 istnieje wzmianka o służebności gruntowej na czas nieograniczony na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości w granicach działki nr ... (która nie graniczy z działką na której prowadzone są przedmiotowe roboty, a której na chwilę obecną właścicielem jest skarżący), objętej księgą wieczystą nr ..., polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez nieruchomość objętą tą księgą wieczystą, nie przesądza - zdaniem organu - o interesie prawnym skarżącego w postępowaniu administracyjnym, nie ma bowiem powiązania z przepisami prawa administracyjnego regulującymi proces budowlany. Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący, kwestionując to postanowienie w części dotyczącej nieuznania go za stronę postępowania. Skarżący podkreślił, że wywodzi swoje uprawnienie do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony z faktu ustanowienia na działce nr ... służebności gruntowej na rzecz działki nr 39/1, której jest właścicielem. Na działce nr ..., należącej do niego, zlokalizowany jest budynek szkoły wyższej i z przechodu przez działkę nr ... korzysta codziennie duża liczba osób i do jego działki muszą mieć zapewniony swobodny i bezpieczny dojazd samochody dostawcze, Straż Pożarna, pojazdy komunalne, karetki ratunkowe oraz samochody osobowe. Skarżący zarzucił, że zaprojektowany przejazd bramowy nie spełnia przepisów techniczno- budowlanych i zmniejsza atrakcyjność działki nr ..., a zaprojektowany budynek hotelu nie spełnia wymagań obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że sposób zagospodarowania nieruchomości, na której ustanowiono służebność, może mieć wpływ na zagospodarowanie terenu, na rzecz którego służebność ustanowiono. W przypadku działek nr ... fakt zabudowy działki nr ... i realizacja służebności przejazdu i przechodu, ustanowionej na tej działce na rzecz działki nr ..., poprzez przejazd bramowy, niewątpliwie stanowić może ograniczenie w sposobie zagospodarowania działki nr .... Skarżący wskazał, że w wznowionym na jego wniosek postępowaniu w sprawie zakończanej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę budynku hotelu wraz z przyłączami przy ul. Św. A.we W., przyznano mu status strony postępowania i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając wniesione przez skarżącego dwie skargi (sprawy o sygn. akt II SA/Wr 421/12 i II SA/Wr 420/12) potwierdził, że status strony w tym postępowaniu skarżącemu przysługuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kwestią istotną dla rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie właściwe. Organ wskazał ponadto, że organ I instancji niezasadnie przyznał skarżącemu – P.P.status strony niniejszego postępowania. Stanowisko organu w tej kwestii jest nietrafne. Krąg stron postępowania w sprawie naruszeń prawa o których mowa w art. 50 ust. 1 p.b., ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący jest właścicielem działki nr ... (objętej księgą wieczystą nr WR1 K/00059639/6), któremu przysługuje na czas nieograniczony służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu (przejazd bramowy do drogi publicznej) przez działkę nr 39/30 (objętą księgą wieczystą nr ...), na której prowadzona jest przedmiotowa inwestycja. Służebność gruntowa jest prawem na rzeczy cudzej, polegającym na wykonywaniu niektórych uprawnień na tej rzeczy, przysługujących jej właścicielowi. Osobą uprawnioną do wykonywania tej służebności jest nie tylko właściciel nieruchomości władnącej, ale również każda inna osoba, która wykonuje prawa własności w imieniu właściciela nieruchomości władnącej, np. domownicy właściciela, najemca, dzierżawca, pracownicy właściciela (tak J. Szachułowicz (w), K. Pietrzykowski (red.), Prawo cywilne. Komentarz, t. I, 2008, s. 833, E. Gniewek (w) System Prawa Prywatnego t. 3, 2007, s. 462-463). Zatem nie ulega wątpliwości, że skarżący winien mieć przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 p.b., gdyż zagospodarowanie działki służebnej- nr ... może skutecznie ograniczyć czy wręcz uniemożliwić korzystanie (zagospodarowanie) w dotychczasowy sposób z nieruchomości władnącej stanowiącej własność skarżącego. Podkreślić należy, iż tutejszy Sąd rozpoznając skargi inwestora na decyzję w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku hotelu wraz z przyłączami (sygn. akt II SA/Wr 420/12) oraz na decyzję w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę budynku hotelu (sygn. akt II SA/Wr 421/12) jednoznacznie uznał, że skarżącemu przysługuje w tych postępowaniach status strony i skład orzekający w niniejszej sprawie przedstawioną tam argumentację w tym zakresie uznaje za słuszną. Odmowa uznania skarżącego stroną przedmiotowego postępowania przez organ II instancji nie stanowiła naruszenia przepisów prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w orzeczeniu kasacyjnym nie powinien, szczególnie bez potrzeby, rozstrzygać na przyszłość kwestii materialnoprawnych. Oceny materialnoprawe zawarte w takich orzeczeniach nie mają mocy wiążącej dla pierwszej instancji, chociaż mogą mylnie sugerować taki skutek, a przez to są zbędne i niezgodne z art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Poza wskazanym uchybieniem podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia są prawidłowe i zasadnie organ odwoławczy stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. usunął z obrotu prawnego postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W postanowieniu tym m.in. organ I instancji nie wskazał dlaczego wstrzymuje wszystkie roboty a nie tylko te które w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach; nie ustalił wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 pkt 2 p.b.); wykonane czynności dowodowe (w szczególności oględziny obiektu) organ przeprowadził w sposób niewłaściwy (np. nie obejrzano całej inwestycji), a orzeczenie organ wydał zanim w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (np. już po wydaniu postanowienia, w dniu 5 września 2012 r. organ pozyskał dopiero decyzję Prezydenta W. z dnia ... zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony nią projekt budowlany zamienny). Uchybienia te trafnie wytknął organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Trafnie także ocenił jako bezzasadny, zawarty w zażaleniu inwestora wniosek o umorzenie postępowania w sprawie, skoro podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego wymagały dopiero ustalenia w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Organ podkreślił przy tym, że rozstrzyga wstępną kwestię zasadności postanowienia otwierającego postępowanie naprawcze poprzez wstrzymanie robót, nie zaś kwestię prowadzenia tego postępowania w ogóle. Należy jeszcze wzmiankować, że organ bezpodstawnie przy rozważaniu kręgu stron nin. postępowania powołał się na wyrok II OSK 1398/10. Wyrok ten odnosił się do kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę, zaś według stanu faktycznego tej sprawy nieruchomość inwestora nie była obciążona służebnością gruntową. Odnosząc się do charakterystyki służebności jako ograniczonego prawa rzeczowego, zawartej w omawianym wyroku, uzupełnić należy, że poprzez art. 50 kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości władającej uzyskuje określone uprawnienia w zasięgu nieruchomości obciążonej, jest na niej w określonym zakresie ,,obecny", współkorzysta z niej wraz z jej właścicielem. Stwarza to po stronie właściciela nieruchomości władającej uprawnienie do bycia stroną w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego mocniejsze od uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej. Oczywiście przysługiwanie prawa rzeczowego będzie dopiero punktem wyjścia do poszukiwania statusu strony na mocy art. 28 k.p.a. w związku z konkretną normą prawa administracyjnego materialnego przez obu takich właścicieli. Gdy jednak organ byłby skłonny przyznać pozycję strony właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, to tym bardziej należy się ona właścicielowi nieruchomości władającej nie graniczącej bezpośrednio z nieruchomością inwestora. Roboty budowlane prowadzone w obrębie przedmiotu służebności prowadzone są bowiem jednocześnie w obrębie nieruchomości władającej, której częścią składową (art. 50 k.c.) jest to prawo rzeczowe. Omówione powyżej uchybienie procesowe organu, polegające na częściowo błędnym uzasadnieniu prawidłowego rozstrzygnięcia, nie stanowiło naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Pozostałe wnioski stron złożone na rozprawie były bezzasadne (art. 50 § 1, art. 199 p.p.s.a.).