II SA/Rz 136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 136/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. O. i Z. P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia dla K. B. pn.: "Budowa obiektu kubaturowego stolarni – produkcja mebli w G.". W podstawie prawnej decyzji Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. z 2012 r. poz. 908 ze zm/. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że na wniosek K. B. prowadzone było postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu kubaturowego stolarni – produkcja mebli w G. W dniu [...] lipca 2012 r. Burmistrz [...] wydał decyzję Nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja realizowana będzie na działce nr ewid. 2178 o pow. 0,45 ha w G. Zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ zaznaczył, że w toku postępowania uzyskał opinię Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]) stwierdzającą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2009 r. ([...]) stwierdzającą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Burmistrz [...] nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – zakreślając elementy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nadto w toku postępowania organ dokonał uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym – postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. ([...]) oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska – postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]). Zwrócono również uwagę, że przedłożony został aneks do raportu oddziaływania na środowisko (w związku z zaistnieniem nowych okoliczności, tj. wydaniem decyzji o warunkach zabudowy na działkach sąsiadujących z planowaną inwestycją, w tym na działce nr 2179). Podano, że pierwszą decyzję w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wydano w dniu [...] października 2010 r. Jednakże decyzja ta, jak i kolejne były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ostatecznie po uzyskaniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) uzgadniającego warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ uznał, że realizacja planowanej inwestycji po spełnieniu wskazanych w decyzji warunków nie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy i stanowiącym uciążliwość dla środowiska. Poza granicami inwestycji zachowane będą obowiązujące standardy jakości środowiska. Przedsięwzięcie nie koliduje z obszarami podlegającymi ochronie, nie będzie miało wpływu na warunki bytowania i zdrowie ludzi zamieszkujących w pobliżu, wody powierzchniowe i podziemne, klimat, faunę i florę oraz walory krajobrazowe oraz na objętą ochroną konserwatorską zabudowę centrum miasta. Oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach działki nr ewid. 2178, nie zostaną przekroczone obowiązujące standardy dotyczące emisji hałasu i zanieczyszczeń, realizacja inwestycji nie narusza prawa osób trzecich i sąsiednich działek nie dyskwalifikuje sąsiednich działek co do sposobu ich zagospodarowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. O. i Z. P. wnioskując o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. i wskazali na wydanie kolejnej już decyzji, bez ustalenia stanu faktycznego. Podali, że postępowanie w sprawie trwa trzy lata a organy (różnych instancji) wydają sprzeczne decyzje. Planowane do realizacji przedsięwzięcie jest uciążliwe, będzie sprzeczne ze Studium, które na tym terenie dopuszcza funkcje administracji, usług nieuciążliwych i turystyki. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że materialnoprawną podstawę prowadzenia postępowania stanowi art. 71 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który określa wymogi dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja taka nie ma charakteru samoistnego, na jej podstawie nie może zostać zrealizowane żadne przedsięwzięcie, określa ona jedynie pewien zakres uwarunkowań dla określonych przedsięwzięć na następującej po niej decyzji następczej np. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Kolegium zwróciło uwagę, że organ zastosował się do wcześniejszych kasatoryjnych decyzji SKO i ustalił krąg stron postępowania, wskazał na kopię mapy zasadniczej dołączonej do wniosku dokonał powtórnego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz ustalił status Zarządu Dróg Powiatowych. W ocenie Kolegium należycie został ustalony krąg podmiotów mających interes prawny w sprawie, którym przysługuje przymiot strony, nadto postępowanie prowadzone było z czynnym udziałem stron, innym podmiotom zapewniono formalną otwartość prowadzonej sprawy. Publikacja decyzji została dokonana zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazując na charakterystykę planowanego przedsięwzięcia Kolegium za prawidłowe uznało ustalenia organu I instancji, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało na środowisko w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy i stanowiącym uciążliwość dla środowiska. Oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach działki nr ewid. 2178 i nie zostaną przekroczone obowiązujące standardy dotyczące emisji hałasu i zanieczyszczeń. Realizacja inwestycji nie naruszy praw osób trzecich, nie stworzy zagrożenia dla ludzi, ich zdrowia i życia, obiektów sąsiedzkich oraz stosunków wodnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie prowadzone było z zapewnieniem czynnego udziału strony oraz pod względem formalnym i dowodowym było kompletne. Uzasadnienie decyzji jest zupełne i zawiera wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych, będących podstawą wydania decyzji. Końcowo Kolegium stwierdziło, że uchybienia formalne zaistniałe przy doręczaniu decyzji bezpośrednio stronom i do rąk pełnomocników, nie predysponowały organu do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył A. O. - zastępowany przez pełnomocnika adw. A. C., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1/ art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niewłaściwa wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającej na przyjęciu, że sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] nie stanowi negatywnej przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2/ naruszenie art. 82 pkt 1 cyt. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji określającej przyszłe warunki inwestycji, odmienne od zaopiniowanych. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia, który jest niepełny (nie uwzględnia uciążliwości transportu materiałów do planowanej inwestycji); nieprzeprowadzenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy wydanych na podstawie studium zagospodarowania, co skutkowało przyjęciem, że teren na którym planowana jest inwestycja nie jest terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową; nieprzeprowadzenie dowodu z pomiaru poziomu hałasu dla działek sąsiednich. Zarzucił również naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że planowana inwestycja nie narusza interesu osób trzecich, w sytuacji, gdy sąsiednie działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął wyżej podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrolowana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się ona w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera a – c P.p.s.a.). W sprawie niniejszej brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenie prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim nie są trafne zarzuty skargi koncentrujące się na kwestii naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Należy w związku z tym wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo też błędnej wykładni tych przepisów. Sąd uchyla decyzję tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" P.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, "Postępowanie sądowo – administracyjne". Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W – wa 2004 r, str. 305). Postepowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" P.p.s.a. W ocenie Sadu, ustalony w sprawie niniejszej stan faktyczny, przy respektowaniu reguły wyrażonej w art. 7 K.p.a., znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który – wbrew zarzutom skargi – został przez organy obu instancji oceniony zgodnie z regułami K.p.a. (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), prowadząc w konsekwencji do prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] lipca 2012 r. (stwierdzając jednocześnie usunięcie w postępowaniu przed organem I instancji uchybień uprzednio wskazanych, tj. w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., [...]). Błędne jest stanowisko skarżącej, jakoby organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu przez nią wniesionym. To właśnie w związku z nowymi okolicznościami, tj. ustaleniem warunków zabudowy dla działek nr 2179 i nr 2180/1 sporządzony został aneks do raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a także ponowiona została procedura przewidziana w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. (uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zasięgania opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Z art. 71 ustawy wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1), a jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2 ust. 2). Trzeba podkreślić, że to właśnie decyzja przewidziana w tym przepisie w swej istocie określa środowiskowe wymagania, które inwestor musi spełnić, jeżeli zamierza podjąć działalność gospodarczą. Następnie muszą być one uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy, gdy na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w przeciwnym razie w pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że ze względu na charakter planowanego przez inwestora do realizacji przedsięwzięcia p.n. "Budowa obiektu kulturowego stolarni – produkcja mebli w G., na działce nr 2178, Burmistrz [...], przy respektowaniu regulacji art. 63, art. 66 i art. 68 ustawy, stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji objętej wnioskiem K. B. (z dnia 26.02.2009 r.), postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. ([...]). Jednocześnie postanowieniem tym ustalony został zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który winien spełniać wymogi określone w art. 66 ust. 1 ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień: "wpływu na klimat akustyczny w otoczeniu zakładu na terenach zabudowy mieszkalnej istniejącej i planowanej w związku z emisją hałasu, wpływu na stan powietrza atmosferycznego w związku z emisją gazów i płynów do powietrza, gospodarki odpadami, zagrożeń zanieczyszczeniem gruntu i wód podziemnych i powierzchniowych". Przedstawiona charakterystyka planowanego przedsięwzięcia uzasadniała sklasyfikowanie go do kategorii wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), czyli "tartaki, stolarnie, instalacje do wyrobu płyt pilśniowych, płyt wiórowych, sklejek lub mebli", a więc przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Nadto organ I instancji, realizując obowiązki określone przepisem art. 77 ust. 1 ustawy wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji planowanej inwestycji do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie opinii w przedmiotowym zakresie; organy te wydały odpowiednio postanowienie uzgadniające (z dnia [...].08.2010 r., [...]) oraz postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii (z dnia [...].05.2010 r., [...]), na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego aneksu. Należy też wskazać, że z ustaleń będącego w aktach sprawy raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia z listopada 2009 r. wraz z załącznikami i aneksem z marca 2010 r. do tego raportu, sporządzonych przez biegłych w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie w zakresie potencjalnych zagrożeń dla środowiska, tj. m.in. emisji zanieczyszczeń do powietrza, emisji hałasu, zagrożeń dla gleby i wód podziemnych czy sytuacjami awaryjnymi spełnia normy i przepisy ochrony środowiska. Nie będzie oddziaływało na środowisko w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy i stanowiącym uciążliwość dla środowiska, poza granicami inwestycji zachowane będą obowiązujące standardy jakości środowiska. W raporcie tym wykazano również, że planowane przedsięwzięcie nie koliduje z obszarami podlegającymi ochronie na mocy obowiązujących przepisów prawa, tj. z obszarami chronionego krajobrazu i nie będzie miało wpływu m.in. na warunki bytowania i zdrowie ludzi zamieszkujących w pobliżu, wody powierzchniowe i podziemne, klimat. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki inwestora, tj. nr 2178 (k. 65 – 66 raportu, k. 5 aneksu do raportu). Skarżąca w żadnym zakresie nie podważyła ustaleń powołanego wyżej raportu sporządzonego przez osoby posiadające wymaganą w tym względzie wiedzę specjalistyczną i kwalifikacje, stąd też zarzuty skargi podnoszące zagrożenie zdrowia mieszkańców sąsiednich działek co do sposobu ich zagospodarowania, a tym samym naruszenie interesu osób trzecich, nadto nie poparte żadnymi dowodami, nie mogły odnieść spodziewanego przez skarżącą skutku. Wypada również zauważyć, iż w opracowanym raporcie uwzględniono oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na tereny istniejącej, jak i planowanej zabudowy mieszkaniowej, w tym w zakresie ochrony powietrza na teren większy niż wymaga tego "referencyjna metodyka" (s. 5 aneksu do raportu). W ocenie Sądu, wydana w pierwszej instancji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia zawiera wymagane przepisem art. 82 ust. 1 ustawy elementy, a jej uzasadnienie spełnia warunki określone w art. 85 ust. 2, jak również w art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja ta określa szczegółowo rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania (ze szczególnym uwzględnieniem m.in. ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich), wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym i jednocześnie nie stwierdza konieczności: przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przeprowadzania postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania. O wydaniu decyzji organ I instancji poinformował obwieszczeniem z dnia 20 lipca 2012 r., zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy (natomiast o wcześniejszym wypełnieniu obowiązku przewidzianego w art. 33 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy – obwieszczeniem z dnia 1 grudnia 2009 r.). W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do zakwestionowania prawidłowego, w jego ocenie, zastosowania norm prawa materialnego przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Sąd nie podziela zarzutu skargi, jakoby zaskarżona decyzja naruszyła art. 82 pkt 1 ustawy, w szczególności też argumentacja na jego poparcie nie jest trafna i tym samym nie zasługuje na akceptację. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy dotyczący zgodności przedsięwzięcia z ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "jeżeli plan taki został uchwalony"; nie dotyczy to działki inwestora. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.