II SA/Łd 191/13

Dnia 21 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 roku sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz I. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych na działce nr 158/91 położonej w miejscowości G. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2012 r. I.Z. zwrócił się do Wójta Gminy L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewid. 158/91 – obręb [...] – [..], położonej w miejscowości G., gm. L.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy L., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ w uzasadnieniu podał, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego poprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Podniósł, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione przesłanki z art. 61 u.p.z.p., bowiem nie został spełniony warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że przeprowadzona analiza wykazała, iż brak jest zabudowy stanowiącej "dobre sąsiedztwo" pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej. Organ podniósł, że przeprowadzona, na podstawie istniejącej w sąsiedztwie zabudowy: mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej (handel, drobne usługi, Klub [...], C., Kaplica Rzymskokatolicka z plebanią), garaży oraz zabudowań terenu zamkniętego, analiza wykazała, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Żadna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a zatem planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji istniejącej na terenie analizowanym funkcji, wyznaczonej przez zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługową, jak i teren zamknięty. Dodał że wskazywany przez wnioskodawcę budynek plebanii nie jest wolnostojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, mieszkanie księdza znajduje się w zabudowie zwartej, między kaplicą rzymskokatolicką a obiektem Klubu [...] i C.. Przeznaczenie, parametry i gabaryty plebanii ściśle związane są z funkcją sakralną (usługi kościelne) i wraz z kaplicą stanowią całość architektoniczną i funkcjonalną. Pobliskie osiedle składające się z budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zabudowy uzupełniającej, zdaniem organu, nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem osiedle to stanowi całość architektoniczno-urbanistyczną poprzez jednorodność funkcji podstawowej i uzupełniającej. Z kolei znajdujące się na pobliskim terenie zamkniętym obiekty wojskowe, z uwagi na swe przeznaczenie (wykorzystywane wyłącznie na potrzeby jednostki wojskowej), nie mogą stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jest to również całość architektoniczno-budowlana i nie stanowi kontynuacji funkcji dla planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Organ ustalił też, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a zatem w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W odniesieniu do stanowiska inwestora, wedle którego teren inwestycji nie podlega ochronie, bowiem w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajduje się teren zurbanizowany (Bp), organ podniósł, że teren objęty wnioskiem i sąsiadujący z nim teren leśny w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZP – zieleń parkowa, nadto grunty leśne znajdujące się na działce nr 158/91 nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. zatwierdzono zmianę klasyfikacji gruntów na przedmiotowej działce w ten sposób, że część kontury klasyfikacyjnej Ls zmieniono na Bp, ale zdaniem organu zgoda za zmianę przeznaczenia gruntów może nastąpić jedynie w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W opinii organu grunty w liniach rozgraniczających teren inwestycji wymagają zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W odwołaniu od powyższej decyzji I. Z. wskazał, że jego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczył jedynie części działki nr 158/91 o pow. ok. 3220 m² (nieklasyfikowany teren zurbanizowany Bp, który nie jest gruntem rolnym ani leśnym), który nie podlega ochronie w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. O odrębności terenu, na którym planowana jest inwestycja od terenu leśnego świadczy, zdaniem strony, naliczanie podatku od nieruchomości – osobno dla gruntu zurbanizowanego (Bp o pow. 3867 m²) i osobno dla części leśnej (o pow. 0,8386 m²). Dodatkowo przeznaczenie tego terenu w Studium nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem akt ten nie jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem I. Z. działką sąsiednią, która może stanowić podstawę ustalenia warunków zabudowy jest działka nr 158/6, na której usytuowana jest plebania, czyli budynek mieszkalny jednorodzinny. Jak wskazał, w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [..] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wywiódł, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji jest możliwe jedynie przy spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja wydawana w tym przedmiocie nie zależy od uznania organu gminy, a brak którejkolwiek z przesłanek wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba do odnoszenia się do możliwości wpisania się projektowanej zabudowy w istniejący stan zabudowy na obszarze znajdującym się w sąsiedztwie działki objętej postępowaniem, bowiem występuje prawna przeszkoda do ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia strony. Wskazał, że według ewidencji gruntów działka oznaczona nr 158/91 stanowi grunt leśny Ls o powierzchni 0,8386 ha i tereny niezabudowane Bp o pow. 0,3867 ha. Okoliczność, że projektowana zabudowa ma być ulokowana jedynie na części działki, w skład której wchodzą grunty oznaczone symbolem Bp nie ma przesądzającego znaczenia. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem w całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana czy zagospodarowana. Wchodzące w skład działki wnioskodawcy grunty leśne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a zgoda ta może zostać wydana jedynie w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), dlatego też w sprawie zachodzi przesłanka uniemożliwiająca ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. I. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazał, że powierzchnia działki nr 158/91 wynosi 1,2253 ha, z czego część o powierzchni 0,8386 ha to las, a pozostała część o pow. 0,3867 ha to zurbanizowany teren niezabudowany. Wnioskiem objęto teren zurbanizowany o powierzchni ok. 0,3220 ha, bowiem pozostała część o pow. ok. 0,0647 ha stanowi ciąg komunikacyjny (pieszo-jezdny) o szerokości 9 m. Teren objęty wnioskiem wynika z kopii mapy określającej granice inwestycji i nie obejmował terenów leśnych. Za nieuprawnione uznał stwierdzenie, że wniosek dotyczy całej działki nr 158/91, bowiem to inwestor określa na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. granice terenu objętego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skargę należało uwzględnić, albowiem decyzja zaskarżona oraz ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne, jeżeli właściwy organ dojdzie do przekonania, popartego stosownymi dokumentami, iż planowane zamierzenie budowlane spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 w/w ustawy określa przywołane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, organy administracji uznały, iż dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy, gdyż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Z uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że w skład działki nr 158/91 wchodzą grunty leśne, które zawsze wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Analiza dokumentów zgromadzonych w ramach niniejszego postępowania administracyjnego i ocena ustalonych okoliczności w świetle obowiązującego prawa nie uzasadniała powyższego stanowiska organów administracji o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co musiało skutkować koniecznością uchylenia kwestionowanych rozstrzygnięć. Organ nie uwzględnił woli inwestora wyrażonej we wniosku inicjującym postępowanie, wskazującej na zamiar inwestowania jedynie na tej części działki nr 158/91, która nie ma charakteru leśnego, a sklasyfikowana została jako przeznaczona pod zabudowę i oznaczona symbolem Bp. Klasyfikacja ta zatwierdzona została decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...], a poprzedzona badaniem terenowym, w wyniku którego dokonano aktualizacji użytków gruntowych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Potwierdza ten stan rzeczy załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że działka o nr ewid. 158/91 ma dwojaką klasyfikację gruntów, a składają się na nią grunt leśny Ls o powierzchni 0,8386 ha i teren niezabudowany Bp o pow. 0,3867 ha. Wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto teren zurbanizowany o powierzchni ok. 0,3867 ha, obejmujący ciąg pieszo-jezdny, stanowiący skomunikowanie terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Odnoszą więc zmianę zagospodarowania i ustalanie warunków zabudowy do "terenu", a nie wydzielonej geodezyjnie "działki ewidencyjnej". Co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu, (...) oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania też posługuje się "terenem" jako przestrzenią, w której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustawodawca, tak jak w wyżej przytoczonych regulacjach ogólnych, również w przepisach szczególnych, dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, z pełną konsekwencją posługuje się jednolitą terminologią "terenu". Tak też warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji, odnoszą się do "terenu" nie wyłączając pkt 4 który stanowi, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...). Pojęcie "terenu" należy więc odnosić do "terenu inwestycji", który określa inwestor. Zgodnie z regulacją art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (...). W świetle powyższych regulacji uzasadnione jest twierdzenie, iż brak jest ustawowych ograniczeń do objęcia wnioskiem jedynie części działki strony. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby naruszenie zasady wolności zabudowy. Ograniczenie prawa własności, jakim jest prawo do swobodnej zabudowy własnej nieruchomości, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy. Uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od ujęcia we wniosku całości działki stanowi w istocie rozszerzającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1, ingerującą w prawa właściciela, a tym samym niezgodną z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Co więcej, organ administracji związany jest wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy, nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest w ten sposób związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcję jaką ma pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak, np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Dopiero bowiem analiza zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu, sporządzona w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy oraz przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia, daje podstawę do określenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy, które następnie będą precyzowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 602/07 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 777/08, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że organ jest związany wyznaczonymi we wniosku granicami terenu inwestycji i w tym zakresie winien dokonać oceny pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Bowiem funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu winna być rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażoną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Mając to na względzie Sąd, orzekł jak w sentencji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. m.ch.