II OSK 2389/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. k. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 190/13 w sprawie ze skargi [ ...] Sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz [...] Sp. k. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 190/13, oddalił skargę [...] Sp.k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą zakład przetwarzania odpadów komunalnych i przemysłowych z grupy zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych źródeł światła oraz odpadów wielkogabarytowych. W uzasadnieniu wyroku podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] maja 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki Komandytowej [...], utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Zakład przetwarzania odpadów komunalnych i przemysłowych z grupy zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych źródeł światła oraz odpadów wielkogabarytowych, położonych w miejscowości Ł. na terenie Gminy D., numer działki [...]. Organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu stwierdził, że decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie, ale z przyczyn innych niż w niej wskazane. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie obejmuje: wybudowanie hali stalowej biurowo-produkcyjno-magazynowej (2000 m2), wraz z wiatą (600 m2), wykonanie betonowych placów manewrowych i dróg wewnętrznych, placu magazynowego oraz wykonanie parkingu dla pojazdów osobowych o betonowej nawierzchni (4500 m2), wykonanie podłączeń do istniejących mediów, wykonanie oczyszczalni ścieków socjalno-bytowych z odprowadzeniem do istniejącego cieku wodnego i ogrodzenie terenu przedsięwzięcia. W wybudowanej hali (obok pomieszczeń biurowo-socjalnych) zlokalizowane będą: miejsca magazynowania zużytego sprzętu; miejsca demontażu, w tym miejsce usunięcia ze zużytego sprzętu składników niebezpiecznych, materiałów i części składowych; miejsca magazynowania zdemontowania części składowych przeznaczonych do ponownego użycia (dowód: Raport - wersja ujednolicona, maj 2012 r., s. 16 i 17). Na etapie eksploatacji zakładu jego działalność będzie polegać na przetwarzaniu, recyklingu, odzysku oraz uszlachetniania odpadów (metali, tworzyw sztucznych, szkła, drewna itp.) powstałych z: zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE), wielkogabarytowych odpadów komunalnych oraz komunalnych odpadów niebezpiecznych (świetlówki liniowe i kompaktowe, a także baterie i akumulatory) oraz odpadów poprodukcyjnych sprzętu RTV i AGD. Maksymalna wydajność całej instalacji wyniesie 35 000 ton/rok (dowód: Raport - wersja ujednolicona, maj 2012 r., s. 11 i 18). Inwestor planuje przyjmowanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, z którego mają być usuwane składniki wymienione w załączniku nr 2 do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r, o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495 ze zm.). Następnie odpady będą przetwarzane w instalacji do przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego zlokalizowanej w hali demontażu. Odpady przewidziane do przetwarzania w instalacji, to urządzenia wymienione w załączniku nr 1 do ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (dowód: Raport - wersja ujednolicona, maj 2012 r., s. 20; szczegółowy opis procesów gospodarowania odpadami str. 20 - 29). Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 45 lit. a) rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego rodzaju przedsięwzięć zgodnie art. 71 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wskazało, że katalog negatywnych przesłanek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zamknięty a jedną z nich przewiduje art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Brak zgodności planowanego sposobu gospodarki odpadami, z ustalonym w miejscowym planie przeznaczeniem terenu i sposobem jego zagospodarowania, wyklucza wydanie decyzji pozytywnej. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Organ wskazał, iż teren działki nr [...], obręb Ł., objętej wnioskiem strony położony jest w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XLVIII/435/2002 Rady Gminy D. z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł. (Dz. Urz. Woj. D.. z dnia 24 lipca 2002 r., nr 159, poz. 2166), dalej: m.p.z.p.. Teren ten został oznaczony w m.p.z.p. symbolem P/U i RP. Uchwała w § 3 ust. 1 dla terenu oznaczonego symbolem P/U zawiera następujące ustalenia "1. Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem P/U, dla którego obowiązują następujące ustalenia: 1) Funkcja wiodąca terenu: produkcja i usługi 2) Za zgodne z planem uznaje się ponadto: a) lokalizację towarzyszących obiektów biurowych oraz gospodarczych - stanowiących zaplecze socjalne; b) lokalizację nowych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym lokalizację oczyszczalni ścieków w rejonie istniejącego cieku; c) lokalizację komunikacji wewnętrznej; d) lokalizację miejsc postojowych oraz parkingów dla potrzeb inwestora i klientów; e) wprowadzenie na całym obszarze zieleni.". Rada określiła podstawowe ("funkcja wiodąca") przeznaczenie terenu planowanej działalności: produkcja/usługi oraz funkcję uzupełniającą ("za zgodne z planem uznaje się ponadto"). Plan nie uszczegółowił użytych w nim wyrażeń "produkcja i usługi" oraz "uprawy polowe". Wobec tego uznało za konieczne dokonać zakresu pojęciowego tych wyrażeń i w związku z tym odwołało się do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Kolegium wskazało, iż co prawda rozporządzenie to nie obowiązywało w momencie sporządzania i uchwalenia m.p.z.p., to jednak wykładni prawa miejscowego należało dokonać zgodnie z prawem obecnie obowiązującym. Interpretacja musiała zatem uwzględniać treść rozporządzenia. Rozporządzenie przewiduje oznaczenie literowe ("P") i graficzne dla opisu przeznaczenia terenu tzw. "Terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" oraz oznaczenie literowe ("U") i graficzne dla opisu podstawowego przeznaczenia terenu tzw. "Terenów zabudowy usługowej". Są to oznaczenia odmienne od oznaczenia literowego ("O") i graficznego dla opisu tzw. "Terenów infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami" ( załącznik nr 1, poz. 2.1, 4.1 i 7.6 cytowanego rozporządzenia). Postanowienia m.p.z.p. odpowiadają zatem w/w standardom zapisywania ustaleń projektu planu miejscowego dla "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" (w m.p.z.p. "produkcja") oraz "Tereny zabudowy usługowej (w m.p.z.p. "usługi"). Kolegium stwierdziło, że przyjęta w planie systematyka jest zgodna z ww. rozporządzeniem i nakazuje przyjąć, że w ustaleniach dla części działki gruntu "produkcja i usługi" nie mieści się "gospodarowanie odpadami". Działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym zbieranie odpadów, nie może być zatem desygnatem obu analizowanych wyrażeń użytych w § 3 m.p.z.p. bo zawiera się w odmiennych od nich standardzie: "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami". Analizowany m.p.z.p. nie zawiera takiego oznaczenia, ani w tekście, ani na załączniku graficznym. W zakresie gospodarki odpadami dopuszcza on jedynie lokalizację "urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym lokalizację oczyszczalni ścieków w rejonie istniejącego cieku". Z dalszej części m.p.z.p. wynika, że są to urządzenia przewidziane do obsługi wiodącej funkcji jaką jest "produkcja i usługi". Żaden ze sposobów przeznaczenia i zagospodarowania terenu, określonych w § 3 ust. 2 m.p.z.p. dla terenu P/U nie odpowiada zamierzonej przez inwestora działalności. Niespełniony jest podstawowy warunek wydania decyzji pozytywnej: warunek zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. Ostatni argument, wskazujący na istnienie braku zgodności planowanego przez stronę przedsięwzięcia z m.p.z.p. wynika z tego, że niewielki fragment przedmiotowej działki (północno - zachodni), leży na obszarze oznaczonym symbolem R. W § 3 ust. 2 m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem RP zawarto takie ustalenia:" Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem RP, dla którego obowiązują następujące ustalenia: 1) Funkcja wiodąca terenu: uprawy polowe, 2) Za zgodne z planem uznaje się ponadto: a) lokalizację sieci infrastruktury technicznej, 3) Zasady i standardy urządzania terenu: a) wyklucza się możliwość lokalizacji obiektów służących produkcji rolniczej; b) zagospodarowanie terenu gruntami ornymi lub użytkami zielonymi". Kolegium stwierdziło, iż żaden ze sposobów przeznaczenia i zagospodarowania terenu, określonych w m.p.z.p. dla terenu RP nie odpowiada zamierzonej przez Inwestora działalności. Powyższe wskazuje ewidentnie na brak zgodności planowanego przez stronę przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Kolegium w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, stwierdziło, że przyczyną wydania decyzji odmownej nie mogą stanowić krytyczne uwagi i wnioski oraz negatywny stosunek społeczności lokalnej do wnioskowanego przedsięwzięcia. Zaskarżona decyzja, co do samego rozstrzygnięcia była prawidłowa, stąd też została utrzymana w mocy, choć z innym uzasadnieniem. W skardze na powyższą decyzję [...] Sp.k. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 14 i 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012 poz. 647 ze zm.) a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a w szczególności załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, pkt 7.6 - poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działki, na której ma być zlokalizowane planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie; 2) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie przepisów, które nie miały zastosowania do rozstrzyganego stanu faktycznego; 3) art. 8 k.p.a., po pierwsze poprzez przyjęcie, że przepisy w/w rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. mają moc retroaktywną, a po drugie poprzez spowodowanie, że dwa podmioty znajdujące się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej uzyskują odmienne rozstrzygnięcia administracji (nierówne traktowanie podmiotów); 4) art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, podobnie jak art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie podmiotów; art. 2 Konstytucji naruszony został także poprzez przyjęcie, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. mają moc retroaktywną; 5) błędną interpretację aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. obowiązującego na terenie działki, na której ma być zlokalizowane planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił przepis art. 80 ust, 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą". Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przewidywał, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Sąd podkreślił, iż stwierdzenie niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zwalnia organ z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Teren działki nr [...], obręb Ł., objętej wnioskiem strony położony jest w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XLVI 11/435/2002 Rady Gminy D. z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł. obejmującego działkę nr [...] (Dz. Urz. Woj. Dol. z dnia 24 lipca 2002 r., nr 159, poz. 2166), dalej: m.p.z.p.. Teren ten został oznaczony w m.p.z.p. symbolem P/U i RP. Decyzją Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...].11.2008 r. z działki nr [...] wydzielono działkę zainwestowania nr [...]. W § 3 ust. 1 m.p.z.p., wskazano symbol terenu ("P/U") i jego przeznaczenie: "1 Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem P/U, dla którego obowiązują następujące ustalenia: 1) Funkcja wiodąca terenu: produkcja i usługi; 2) Za zgodne z planem uznaje się ponadto: a) lokalizację towarzyszących obiektów biurowych oraz gospodarczych - stanowiących zaplecze socjalne; b) lokalizację nowych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym lokalizację oczyszczalni ścieków w rejonie istniejącego cieku; c) lokalizację komunikacji wewnętrznej; d) lokalizację miejsc postojowych oraz parkingów dla potrzeb inwestora i klientów; e) wprowadzenie na całym obszarze zieleni ". Sąd stwierdził, iż w planie Rada określiła podstawowe ("funkcja wiodąca) przeznaczenie terenu planowanej działalności: "produkcja i usługi" oraz funkcję uzupełniającą ("za zgodne z planem uznaje się ponadto"). Plan nie uszczegółowił użytych w nim wyrażeń "produkcja i usługi" oraz "uprawy polowe". Niewielki fragment działki zainwestowania (północno-zachodni) leży na obszarze oznaczonym w planie symbolem RP. W § 3 ust. 2 m.p.z.p., wskazano symbol terenu (RP) i jego przeznaczenie: " Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem RP, dla którego obowiązują następujące ustalenia: 1) Funkcja wiodąca terenu: uprawy polowe; 2) Za zgodne z planem uznaje się ponadto: a) lokalizację sieci infrastruktury technicznej. 3) Zasady i standardy urządzania terenu: a) wyklucza się możliwość lokalizacji obiektów służących produkcji rolniczej; b) zagospodarowanie terenu gruntami ornymi lub użytkami zielonymi". Sąd stwierdził, iż zasadnie przyjął organ odwoławczy, że żaden ze sposobów przeznaczenia i zagospodarowania terenu, określonych w m.p.z.p. dla terenu "P/U" i "RP", nie odpowiada zamierzonej przez inwestora działalności. Powyższe wskazuje na brak zgodności planowanego przez stronę przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Sąd przyznał rację organu II instancji, że duża ilość krytycznych uwag i wniosków oraz negatywny stosunek społeczności lokalnej, nie mogła być przyczyną wydania decyzji odmownej. Wadliwe uzasadnienie zostało jednak przez Kolegium poprawione. Skoro zaś decyzja organu I instancji, co do samego rozstrzygnięcia była prawidłowa, to została ona utrzymana w mocy, choć z innym uzasadnieniem. Takie uprawnienie organu wynika z przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa, który pozwala na przyjęcie przez organ II instancji innych motywów rozstrzygnięcia, albowiem organ ten rozpatruje od nowa ponownie sprawę i ją ponownie rozstrzyga, a nie tylko weryfikuje decyzję organu I instancji (art. 15 kpa). Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jako wymienione w § 2 ust. 1 pkt 45 lit. a) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Sąd zgodził się z Kolegium, iż w ustaleniach przedmiotowego planu w zakresie przeznaczenia terenu planowanej działalności "produkcja i usługi" oraz "uprawy polowe" nie mieści się działalność w postaci "gospodarowania odpadami". Plan nie zawiera bowiem, ani w tekście, ani w załączniku graficznym oznaczenia "gospodarowanie odpadami’. Nie przewiduje prowadzenia samodzielnej, wyspecjalizowanej działalności gospodarczej, jak chce strona skarżąca, usługowej w zakresie gospodarowania odpadami, w tym prowadzenia ich odzysku. Dopuszczono jedynie lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury, w tym lokalizację oczyszczalni ścieków w rejonie istniejącego cieku. Urządzenia te obsługują "produkcję i usługi", a projektowane są w zakresie infrastruktury technicznej jako uzbrojenie terenów poprzedzających realizację zabudowy (§ 4 ust. 1 planu). Natomiast dopuszczona planem lokalna oczyszczalnia ścieków na terenie oznaczonym P/U może służyć wyłącznie zaspokojeniu potrzeb prowadzonej na tym ternie działalności (§ 4 ust. 3), a nie obsłudze działalności prowadzonej poza tym terenem, przy czym zgromadzone na terenie P/U odpady mają być stąd wywożone (§ 4 ust. 6 uchwały). Sąd stwierdził, iż w związku z takim brzmieniem planu miejscowego, przy uwzględnieniu także aktualnie obowiązujących wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), nie podziela stanowiska skarżącej, że pod symbolem U (usługi) obowiązującym dla działki zamierzonego zainwestowania można i należy rozumieć m.in. usługi związane z odzyskiem odpadów, jakie zamierza prowadzić skarżący. Definicja usług podawania w skardze z powołaniem się na Polską Klasyfikację Wyrobów i Usług nie może tu być wiążąca z tego też względu, że "gospodarowanie odpadami" jest zdefiniowane ustawowo w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i obejmuje nie tylko "odzyskiwanie materiałów z odpadów (recykling)", ale "zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów". Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organu w przedmiocie interpretacji planu miejscowego przy zastosowaniu wykładni dynamicznej. Wydając decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań właściwy organ administracji publicznej kierując się nakazem zawartym w art. 80 ust. 2 ustawy dokonuje kontroli zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według zasad (oznakowania, nazewnictwa itp.) zawartych w obowiązujących przepisach, w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu na czas wejścia w życie tego planu. Niezbędna wykładnia postanowień planu uchwalonego przed wejściem w życie przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przywołanego rozporządzenia wykonawczego z zastosowaniem regulacji tam zawartych nie powoduje naruszenia zasady lex retro non agit, ale wręcz przeciwnie - zastosowanie unormowań obowiązujących w poprzedniej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym naruszyłoby jedną z naczelnych zasad działania organów administracji publicznej, mianowicie konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), powtórzoną w art. 6 kpa. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi w związku z przywołanym brzmieniem § 3 planu stwierdził, że nie ma mowy w przywołanym uregulowaniu planu - dla obszaru objętego wnioskiem skarżącego - o prowadzeniu tamże działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami. Przede wszystkim według stanu prawnego w dacie wydawania skarżonej decyzji, oprócz części opisowej, plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego posługują się - właśnie dla zapewnienia jego czytelności - specjalnymi oznaczeniami graficznymi i literowymi (symbolami). Części opisowej zawsze powinno odpowiadać określone oznaczenie literowe i graficzne. Oznaczenia dla gospodarki odpadami różnią się obecnie znacząco, albowiem przewidziana jest dla nich odrębna symbolika, a mianowicie określane są symbolem literowym jako "O", a nie jako "P" lub "U". Wprost to wynika z unormowań obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który to akt prawny stanowi ogólny i obowiązujący wzorzec dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o czym mowa w § 1 i § 4, wprowadzające określone wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń oraz nazewnictwa. Według § 9 ust. 1 rozporządzenia, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. A zatem w załączniku nr 1 rozgraniczono (w Lp. 2) tereny zabudowy usługowej, wprowadzając dla nich oznaczenie literowe "U" z grafiką w kolorze czerwonym od (ujętych w Lp. 4) terenów zabudowy techniczno - produkcyjnej (tj. rozumianych jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), z oznaczeniem ich jako "P" z grafiką w kolorze fioletowym oraz odróżniając oba te rodzaje wymienionych terenów od całkowicie odrębnie wyszczególnionej kategorii terenów infrastruktury technicznej (w Lp. 7), wśród której osobno ujęto pod pozycją Lp.7.6 - "Gospodarowanie odpadami", z oznaczeniem literowym "O" i grafiką ciemnoszarą. Bezsprzecznie dla terenu wskazanego przez skarżącego dla gospodarowania odpadami, miejscowy plan , ani w § 3 ani w innym przepisie, nie zawiera oznaczenia "O", przewidzianego dla działalności w postaci gospodarowania odpadami. Skoro w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje się, jak wykazano to wyżej, działalności gospodarczej w formie gospodarowania odpadami, to skargę należało uznać za nietrafną. Z tych też powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Sp. k. z siedzibą w K. reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania: art. 3 § 1oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia: a) naruszenia przez SKO we Wrocławiu art.6 i art. 7 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie przepisów, które niemiały zastosowanie do rozstrzygnięcia stanu faktycznego, b) naruszenia przez ten organ art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) mają moc retroaktywną, tym samym doszło do tolerowania przez Sąd I instancji naruszenia art.2 Konstytucji; c) naruszenia przez ten organ art.7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu swojej decyzji "słusznego interesu" podmiotu prywatnego ( skarżącego); 2) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie sprawie, tj. nieodniesienie się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia art.2 i 32 ust.1 Konstytucji RP i art.8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie podmiotów znajdujących w analogicznej sytuacji prawnej – i tym samym sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania; 3) naruszenie prawa materialnego – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.) w szczególności jej art.14 i 16 ust. 2, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a w szczególności załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, pkt 6 i 7 – poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działki, na której ma być zlokalizowane planowane przez skarżącego przedsięwzięcie; 4) naruszenie prawa materialnego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. obowiązującego na terenie działki, na której ma być zlokalizowane planowane przez skarżącego przedsięwzięcie, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie pozwala on na realizację tego przedsięwzięcia; 5) naruszenie prawa materialnego – sekcji E, dział 38 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. nr 207, poz. 1293) w związku z art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (obowiązującej w czasie wydawania decyzji SKO) – poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że zdefiniowanie pojęcia "gospodarowania odpadami" w ustawie o odpadach oznacza, iż działalności planowanej przez skarżącego (a polegającej na odzysku odpadów) nie można uznać za "usługi" w rozumieniu rozporządzenia PKWiU. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała nrXLVIII/453/2002 Rady Gminy D. z dnia 21 czerwca 20002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł. została opracowana na podstawie ustawy z 1994 r., która w art. 10 ust. 1 pkt 1, że w planie ustala się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, ale ani ta ustawa, ani żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego nie określały jakie dokładnie symbole mają być przypisane terenom przeznaczonym na poszczególne funkcje. Gmina w 2002 roku dysponowała więc pewną swobodą w używaniu symboli oznaczających poszczególne rodzaje przeznaczenia terenu. Skoro rada gminy nie mogła kierować przepisami rozporządzenia, które wówczas nie obowiązywało, to ogólne przeznaczenie terenu na usługi (pojęcie bardzo szerokie) jest wystarczające dla dopuszczenia lokalizacji na danym terenie usług polegających na odzysku odpadów. Nieruchomość, na której skarżący planuje realizację swojego przedsięwzięcia została przez niego zakupiona jako przeznaczona w planie na wszelkiego rodzaju usługi, bez wyłączenia usług polegających na odzysku odpadów. Takie rozumienie treści planu prezentują organy Gminy D., co zostało potwierdzone w uzasadnieniu decyzji Wójta D. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., w której wyraźnie stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem. Pod symbolem U (usługi) obowiązującym dla działki skarżącego można i należy rozumieć m.in. usługi związane z odzyskiem odpadów – działalność taka nie została bowiem w miejscowym planie wykluczona. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, skutkujące koniecznością jej uwzględnienia. Zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 oraz art. 151 p.ps.a. przez oddalenie skargi, albowiem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organy administracji publicznej rozpatrujące niniejszą sprawę naruszyły normy prawa materialnego i procesowego, wydając decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było zbadanie zgodności lokalizacji planowanej inwestycji polegającej zakładu przetwarzania odpadów komunalnych i przemysłowych z grupy zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych źródeł świtała oraz odpadów wielkogabarytowych, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko, właściwy organ wydaje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego podkreślenia wymaga, że działka, której dotyczy planowana inwestycja w przeważającej części usytuowana jest zgodnie z uchwałą nr XLVIII/435/2002 Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł. na obszarze oznaczonym P/U przeznaczonym pod produkcję i usługi, a w pozostałej części na obszarze o symbolu RP – czyli pod uprawny rolne, a zatem na obszarze, dla którego przewidziano produkcję, usługi i rolnictwo. Wykładnia tekstu planu prowadzi, jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej, do wniosku, iż zapisy te dopuszczają możliwość realizacji inwestycji związanej z działalnością usługową, a do której zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaliczyć gospodarowanie odpadami. Z treści § 3 ust. 1 ww. uchwały wprost wynika, że funkcją wiodącą terenu oznaczonego symbolem P/U są produkcja i usługi. To, że działalność związana z gospodarowaniem odpadami stanowi usługi, jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej, wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. nr 207, poz. 1293 ze zm.). W załączniku do tego rozporządzenia Sekcja E widnieje, że sekcja ta obejmuje usługi związane: - ze zbieraniem odpadów, - z infrastrukturą przeznaczoną do przemieszczania odpadów, - ze składowaniem odpadów, - z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów, - w zakresie odzysku surowców z materiałów segregowanych, zaś Dział 38 tej Sekcji wymienia szczegółowo usługi związane ze zbieraniem, przetwarzaniem i unieszkodliwieniem odpadów oraz z odzyskiem odpadów. W świetle powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że inwestycja planowana przez skarżącą Spółkę do realizacji na terenie działki nr [...], obręb Ł., nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XLVIII/435/2001 Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2002 r. Zauważyć przy tym należy, że zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami przedmiotowego planu prawidłowo stwierdził Wójt Gminy D. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Wprawdzie decyzją tą organ pierwszej instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jednakże u podstaw takiego rozstrzygnięcia legły sprzeciwy mieszkańców, a więc przyczyny poza prawne, na co też zasadnie zwrócił organ odwoławczy, jak również Sąd pierwszej instancji. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że dokonana przez organ odwoławczy wykładnia zapisów wskazanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaakceptowana następnie przez Sąd pierwszej instancji nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nie można dokonać wykładni zapisów tego planu według reguł, które prowadzą do całkowicie sprzecznych wniosków wynikających z zastosowania reguł wykładni gramatycznej i systemowej, godzą w związku z tym w konstytucyjnie chronione prawo do "równego traktowania" ( art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodzić się zatem należy z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 14 i 16 ust. 2 u.p.z.p., a także pkt 6 i 7 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., bowiem błędnie za organem odwoławczym przyjął, że przepisy te, pomimo że weszły w życie po dacie opublikowania w dniu 24 lipca 2002 r. w Dz. Urz. Woj. Doln. nr 159, poz. 2166 uchwały nr XLVIII/435/2002 Rady Miejskiej D. mają zastosowanie do zawartych w niej ustaleń, w tym odnoszących się do terenu działki skarżącej Spółki. Rezultatem tego błędnego założenia było wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalenia przedmiotowego planu nie pozwalają na realizację planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Zasadnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, że stanowisko Sądu I instancji, że gospodarka odpadami zdefiniowana w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach nie jest działalność usługową jest błędne i pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług ( PKWiU). Natomiast pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.ps.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, zarzut ten usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał "potencjalny związek przyczynowy." Taka sytuacja będzie zachodzić wówczas, gdy takie uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Kontrolowany wyrok spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, pomimo że uzasadnienie Sądu I instancji jest błędne co do oceny zgodności planowanego przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu przyjętego uchwałą nr XLVIII/435/2002 Rady Gminy D. z dnia 21 czerwca 2002 r. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 193 p.p.s.a, orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.