III SA/Lu 186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie WSA Ewa Ibrom,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych dokonanych przez Burmistrza Miasta I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. 200 (dwieście) zł z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 15 listopada 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych faktycznie dokonanych w dniach 28 - 29 listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...], polegających na opróżnieniu z rzeczy działki oznaczonej numerem [...] (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]), położonej w [...] przy ul [...]. Uzasadniając swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 4 października 2012 r. K. S. i J. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej czynności Burmistrza Miasta zarzucając, że egzekucja została przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucili w szczególności naruszenie art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.e.a., ze względu na brak tytułu wykonawczego oraz zniszczenie i zabór mienia wnioskodawców. Na podstawie wyjaśnień udzielonych przez Burmistrza Miasta [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w sprawie określonej w piśmie skarżących nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia 26 maja 2008 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miejskiej [...] nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej przy ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie Miasto – [...]. Nieruchomość ta stanowiła przedmiot własności na prawie wspólności ustawowej małżonków K. S. i J. S. Małżonkowie [...] zostali wywłaszczeni z prawa do nieruchomości w związku z poszerzeniem i budową ulicy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 27 lutego 2009 r. uchylił decyzję Starosty [...] i orzekł merytorycznie w części dotyczącej odszkodowania oraz utrzymał decyzję w mocy w pozostałej części. Skarga małżonków [...] do sądu administracyjnego, a następnie ich skarga kasacyjna, zostały oddalone odpowiednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] września 2009 r. w sprawie [...] oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie [...]. Kolegium ustaliło, że Gmina Miejska [...] opracowała dokumentację projektową rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], której stała się właścicielem. Starosta [...] decyzją z dnia 6 września 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie rozbiórki budynku gospodarczego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania małżonków [...] decyzją z dnia 25 października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Burmistrz Miasta [...] dwukrotnie pismami z dnia 14 czerwca 2011 r. i z dnia 17 listopada 2011 r. występował do małżonków [...] z prośbą o usunięcie rzeczy ruchomych z budynku gospodarczego, który zamierzano rozebrać. Przed przystąpieniem do rozbiórki wysłano pismo do małżonków [...], w którym poinformowano o terminie dokonania rozbiórki i zasadach jej przeprowadzania. Małżonkowie [...] nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń do samej czynności i terminu jej wykonania. Kolegium ustaliło, że K. S. w piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. wskazał, że "postępowanie wznowieniowe nie dotyczy przejęcia własności działki nr [...] - nie jest więc przeszkodą w przygotowaniu inwestycji drogowej w ul. [...]". W związku z brakiem zastrzeżeń ze strony małżonków [...] co do faktycznego przejęcia działki nr [...] i propozycji Gminy Miejskiej [...] dotyczącej rozbiórki budynku i usunięcia rzeczy ruchomych, nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji w dniach 28 - 29 listopada 2011 r. przedstawiciele Urzędu Miasta [...] przeprowadzili rozbiórkę budynku. Po otwarciu drzwi budynku okazało się, że rzeczy ruchome nadal się w nim znajdują. Małżonkom [...] zaproponowano przeniesienie rzeczy znajdujących się w budynku na wskazane przez nich miejsce na działce nr [...] będącej przedmiotem ich własności, na co nie wyrazili zgody. Obecna przy tych czynnościach J. S. nie potrafiła wskazać miejsca, gdzie rzeczy mają być złożone. W tej sytuacji w dniu 28 listopada 2011 r. wszystkie rzeczy zostały zinwentaryzowane i sfotografowane, po czym przewieziono je w miejsce składowania, gdzie znajdują się do tej pory. Gmina poinformowała małżonków [...] o miejscu składowania rzeczy oraz o możliwości ich odebrania, jednak rzeczy nie zostały odebrane. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że prowadzone w dniach 28 - 29 listopada 2011 r. czynności dotyczyły działki nr [...]. W ocenie Burmistrza wskazanie przez małżonków [...] w żądaniu stwierdzenia nieważności czynności działki oznaczonej numerem [...] jest skutkiem omyłki. Jednak wnioskodawcy na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r. wyjaśnili, że bezprawna eksmisja dotyczy działki nr [...], (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]), położonej w [...] pomiędzy ulicą [...] i ulicą [...]. Wskazali, że w dacie bezprawnej eksmisji, jak też w dacie pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 marca 2012 r. nieruchomość była oznaczona jako działka nr [...]. Zaznaczyli, że Burmistrz Miasta [...] skierował do [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] wniosek o sprostowanie oznaczenia nieruchomości, to jest zastąpienie numeru działki [...] numerem [...], jednak takie działanie nie odniosło skutku jako prawnie niedopuszczalne. Jednak zdaniem wnioskodawców eksmisja ich rzeczy przy braku tytułu wykonawczego została wykonana z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od oznaczenia numeru działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że instytucja stwierdzenia nieważności uregulowana w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej wymienianej jako K.p.a. dotyczy aktów administracyjnych takich jak decyzje (art. 156 § 1 K.p.a.), postanowienia od których przysługuje zażalenie oraz postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 126 K.p.a.). Brak jest natomiast podstaw prawnych, aby domagać się stwierdzenia nieważności innych działań organów administracji nie mających formy decyzji lub wskazanych wyżej postanowień. Dotyczy to również postępowania egzekucyjnego w administracji Zgodnie bowiem z art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie mają przepisy K.p.a., chyba że inaczej stanowią przepisy u.p.e.a. Przepisy u.p.e.a. nie zawierają regulacji w zakresie wzruszania w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy K.p.a. Zatem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności postanowienia, na które służy zażalenie (w postępowaniu egzekucyjnym nie są wydawane decyzje administracyjne). Natomiast nie jest prawnie możliwe stwierdzenie nieważności innych działań organu egzekucyjnego czy organu administracji. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nie można wszcząć postępowania zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., bowiem brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie żądania małżonków [...], to jest stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych faktycznie dokonanych w dniach 28 - 29 listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...], polegających na opróżnieniu z rzeczy działki nr [...]. Nie były to bowiem działania mające charakter takich rozstrzygnięć organu administracji, które mogą podlegać ewentualnemu wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia. Co więcej, jak zauważyło Kolegium, w sprawie w ogóle nie toczyło się postępowanie egzekucyjne. Zatem nie można zasadnie twierdzić, że czynności podjęte w dniach 28 - 29 listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...] były czynnościami egzekucyjnymi w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Ponadto Kolegium zauważyło, iż pomiędzy wnioskodawcami a Gminą Miejską [...] toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] o przywrócenie naruszonego posiadania (sygn. akt [...]). Wskazuje to na cywilnoprawny charakter sprawy, co także stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w zakresie żądania sformułowanego we wniosku z dnia 4 października 2012 r. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia kwestia oznaczenia działki. W księdze wieczystej o nr [...] ujawniona jest zarówno działka o nr [...], jak i działki nr [...] i nr [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. podniosła, że bezspornie ustalono, iż z działki skarżących oznaczonej w księdze wieczystej numerem [...], zostały usunięte na polecenie Burmistrza Miasta rzeczy skarżących, którymi Gmina Miejska [...] nie miała prawa rozporządzać. Następnie rzeczy te zostały rozkradzione i Gmina obecnie nie chce ich zwrócić, twierdząc niesłusznie, że były w złym stanie. Jak dalej stwierdziła, takie zachowanie nie może być w żaden sposób usprawiedliwione w praworządnym państwie. Następnie wskazała, że istnieje konieczność stwierdzenia w trybie nadzoru administracyjnego nieważności takich czynności egzekucyjnych, które się faktycznie odbyły, aczkolwiek bez prawomocnego tytułu egzekucyjnego, czyli bez podstawy prawnej. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na treść art. 61a § 1 K.p.a., nie znalazło podstaw do uchylenia postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych faktycznie dokonanych przez Burmistrza Miasta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało przedstawioną wcześniej argumentację i wskazało, ze skarżąca może zawrzeć ugodę z Gminą Miejską [...] lub dochodzić swoich praw w drodze procesu cywilnego. W skardze na to postanowienie J. S. wnosiła o uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie ustaliło stan faktyczny sprawy, przyjmując, że egzekucja administracyjna nie miała miejsca, chociaż w uzasadnieniu postanowienia taka egzekucja została szczegółowo opisana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i podkreślając, że czynności wykonane w dniach 28 – 29 listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...] polegające na opróżnieniu z rzeczy działki nr [...] nie było czynnościami egzekucyjnymi, ponieważ nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nawet gdyby zaskarżone czynności były czynnościami egzekucyjnymi, to brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności innych działań organów administracji nie mających formy decyzji lub w niektórych wypadkach postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga, w której skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia jest uzasadniona, chociaż oczywiście prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie było podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych faktycznie dokonanych przez Burmistrza Miasta [...]. Jak słusznie wyjaśniło Kolegium, instytucja stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego na podstawie mogących mieć z mocy art. 18 u.p.e.a. zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 126 K.p.a. w zw. z art. 156 - 159 K.p.a, w ogóle nie może być stosowana do innych aktów organów administracji publicznej niż decyzje i niektóre postanowienia. Nie można zatem stwierdzić w trybie przepisów K.p.a. nieważności czynności egzekucyjnej. Jednak właśnie ta oczywistość poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawia, że Kolegium w ogóle nie powinno rozpoczynać procedowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnej bez upewnienia się jaka jest w rzeczywistości treść wniosku małżonków [...]. Wprawdzie oczywiste jest, że o tym jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona. Jednak jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 K.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien jej udzielić w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma (vide: Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 293). W badanej sprawie z pisma małżonków J. S. i K. S. z dnia 4 października 2012 r. wynikało, że ich zdaniem toczy się lub toczyło się przeciwko nim postępowanie egzekucyjne w administracji, że zostały dokonane przez Burmistrza Miasta [...] czynności egzekucyjne polegające na opróżnieniu nieruchomości z rzeczy, że zdaniem skarżących egzekucja została przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem bez tytułu wykonawczego. Wynika generalnie z tego pisma, że skarżący poszukują ochrony przed prowadzeniem w stosunku do nich bezprawnej egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez tytułu wykonawczego. Tak sformułowane zarzuty są typowe dla środka ochrony dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w postaci zarzutów uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. Jednocześnie skarżący wskazali na Burmistrza Miasta [...] jako organ egzekucyjny, nie tylko przez jego wymienienie, ale także przez powołanie podstawy prawnej jego działania w postaci art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Treść pisma powinna zatem wzbudzić wątpliwości organu co do rzeczywistej woli i intencji skarżących. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie powinno postąpić zgodnie z art. 9 K.p.a. Według tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem wyjaśniając skarżącym ich sytuację faktyczną i prawną Kolegium powinno wezwać skarżących do wypowiedzenia się co do rzeczywistego charakteru ich wniosku. Jedynie gdyby skarżący po uzyskaniu informacji na podstawie art. 9 K.p.a. jednoznacznie sformułowali żądanie stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miałoby podstawę do załatwienia sprawy w sposób taki jak to uczyniło dotychczas. Natomiast w razie gdyby okazało się, że wolą skarżących jest uruchomienia środka ochrony dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w postaci zarzutów, pismo skarżących powinno być przekazane Burmistrzowi Miasta [...] na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. jako organowi właściwemu. Sposób postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego na tym etapie badania pisma skarżących nie powinien być uzależniony od ustalenia, czy zostało formalnie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Okoliczność ta istotna będzie bowiem dopiero w razie przekazania pisma Burmistrzowi Miasta [...], który w razie gdyby stwierdził, że postępowanie egzekucyjne rzeczywiście nie zostało wszczęte, rozstrzygnie sprawę w odpowiedni sposób. Jeżeli natomiast okaże się, że pismo skarżących nie będzie przekazane Burmistrzowi, omawiana kwestia ma dla Kolegium znaczenie drugorzędne, bowiem prawidłowy jest pogląd Kolegium co do braku możliwości stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnej. Jak wynika z powyższych rozważań naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, to jest art. 9 K.p.a., a w rezultacie także art. 7 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że wymaga jednoznacznego wyjaśnienia rzeczywista treść pisma małżonków J. S. i K. S. z dnia 4 października 2012 r., zachodziła potrzeba uchylenia również postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2012 r., to jest poprzedzającego zaskarżone postanowienie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.