I SA/Wa 36/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej , po rozpatrzeniu wniosku Narodowego Instytutu Dziedzictwa , o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...].12.2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...].09.1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...]z dnia [...].10.1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku J. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].09.1962 r i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], stwierdził nieważność w/w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].09.1962 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1961 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...]m2 stanowiąca własność A. B. na mocy aktu zdziałanego dnia [...].06.1926 r. za nr [...] i wniosku z dnia [...].06.1926 r. za nr [...] (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...].01.1949 r. nr [...]: zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].12.2008 r. L. dz. [...]) objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy . Z dniem wejścia w życic w/w dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14. po/. 130). Obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład dz. ew. nr [...] (ul. [...]) stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków. Organ wyjaśnił , że w dniu [...].01.1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek A. B. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w W. przy ul. [...] nr hip. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].10.1961 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło A. B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że zgodnie z art. 8 w/w dekretu wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie, przeszły na własność Państwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe przekraczające pojęcie domu jednorodzinnego. W piśmie z dnia [...].11.1961 r. (str. 31 akt własnościowych) przekazującym organowi II instancji odwołanie A. B. wniesione od w/w orzeczenia administracyjnego, Prezydium Rady Narodowej w [...] wskazało, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny oraz, że budynek ten został wykwaterowany z lokatorów przez Państwo celem odbudowania. Po rozpatrzeniu wniesionego przez dotychczasowego właściciela odwołania Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...].09.1962 r. działając na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu, utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie administracyjne organu I instancji wskazując, że wobec faktu, iż grunt położony przy ul. [...] nr [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, a istniejący na gruncie budynek uszkodzony w czasie działań wojennych nadaje się do odbudowy, dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe. Z postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...].12.1962 r. Dz. Kw Nr [...] wynika , że dokonano wpisu prawa własności nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...] położonej przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa . W dniu [...].10.2008 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek J. V. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].09.1962 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1961r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. W toku postępowania do akt sprawy dołączono postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...].10.1972 r. sygn. akt [...] r. zgodnie, z którym spadek po zmarłym w dniu [...].07.1965 r. A. B. nabył syn O. B. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z. dnia [...].04.1996 r. sygn akt [...] spadek po zmarłym w dniu [...].02.1993 r. O. B. nabyła córka J. V. z d. B. Obecnie jedynym następcą prawnym byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...] jest J. V. Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał , że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w tym postępowaniu nic można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ wyjaśnił , że zaskarżona decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].09.1962 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1961 r. wydane zostały z powołaniem się na przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przedmiotowy dekret w art. 7 ust. 1 i 2 określa sztywne reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Jedna z przesłanek stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Obowiązujący w danym okresie plan zagospodarowania przestrzennego winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących t/w. wnioski dekretowe, Było to podstawowe kryterium przesądzające o treści rozstrzygnięcia. Stąd też przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, organ winien był dokonać ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie . Prezydium Rady Narodowej w [...] uzasadniło odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe przekraczające pojęcie domu jednorodzinnego. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...].09.1962 r. oparło swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 7 ust. 5 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przepis ten stanowi, że w razie nie zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie. Z. uzasadnienia w/w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wynika, że odmowa nastąpiła "z jakichkolwiek innych przyczyn" do których odwołuje się ustawodawca w art. 7 ust. 5 dekretu. Minister podkreślił, że pojęcie "jakichkolwiek innych przyczyn" było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 7 lutego 1995 r.. sygn. akt III ARN 83/94 (zbiór Urzędowy OSN Nr 12 z dnia 15.06.1995 r.) wyraził pogląd, że nie odnosi się ono do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie własności czasowej, lecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia tego pojęcia nie może w ocenie Sądu Najwyższego wykraczać poza cele dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] i przeznaczenie gruntu skonkretyzowane w obowiązującym, w dacie orzekania przez organy dekretowe, planie zabudowy przestrzennej stolicy, a ponadto poza cel przejścia z mocy prawa gruntów na obszarze W. na własność Gminy [...], określony w art. 1 dekretu. Celem tym było umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy i rozbudowy stolicy. Tym samym organ odwoławczy rażąco naruszył prawo. tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez brak ustalenia, czy wnioskodawca spełnia jego przesłanki, tj. czy może użytkować przedmiotowy grunt zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 7 ust. 5 w/w dekretu nie mógł być podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej. Organ I instancji podkreślił ponadto , że niezależnie od powyższych ustaleń co do rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].10.1961 r. winien odnieść się do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie prowadzonego w trybie nadzoru postępowania ustalono bowiem , że w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń obowiązywał "Perspektywiczny plan ogólny, z. założeniami do 1965r. zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej [...] uchwałą nr [...] w dniu [...].01.1961 r. i do tego właśnie planu organ orzekający winien był się odnieść, w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości. Plan ten był wielokrotnie nowelizowany i zmieniany, a na jego podstawie były wydawane decyzje lokalizujące inwestycje, a zatem wywierał wpływ na porządek urbanistyczny Warszawy. Plan ten przewidywał przeznaczenie dla terenu przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną Z nadesłanych w dniu 19.01.2009 r. przez Archiwum Państwowe W. kopii akt lustracji stanu budynków przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy Stolicy w latach 1945-1946 wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się 3 kondygnacyjny budynek spalony w 40 %, zabytkowy, przebudowany, ocalały ściany zewnętrzne i wewnętrzne. Dom z uwagi na zniszczenie, cały od ul. [...] należałoby rozebrać. Z kolei z treści zaświadczenia wydanego w dniu [...].10.1957 r. przez Konserwatora na W. wynika, że budynek położony przy ul. [...]stanowiący własność A. B. był jednorodzinnym przed powstaniem 1944 r. i całkowicie zamieszkałym przez arch. inż. [...] z rodziną. Podczas powstania został wypalony i uszkodzony. Obecnie jest częściowo zamieszkały przez, dzikich lokatorów (str. 6 akt własnościowych). Ponadto jak wynika z pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...].04.1958 r. A. B. otrzymał zgodę na odbudowę budynku jednorodzinnego przy ul. [...] zgodnie z decyzją z dnia [...].04.1958 r. nr [...] Prezydium DRN [...]. Użytkowanie w/w inwestycji dopuszczalne jest na stale. Ponadto w pkt. 3 tego pisma wskazano, że "po wykonaniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie od władz budowlanych zostanie wydany obywatelowi na podstawie dekretu z dnia 01.12.1955 r. o publicznej gospodarce lokalami nakaz kwaterunkowy przez władze kwaterunkowe pod warunkiem należytego zagęszczenia uzyskanych wskutek inwestycji izb mieszkalnych i oddania do dyspozycji władz kwaterunkowych izb dotychczas zajmowanych" (str. 9 akt własnościowych). W kolejnym dokumencie znajdującym się w aktach własnościowych (str. 21) zapisano, że znajdujący się na gruncie przedmiotowej nieruchomości 3 kondygnacjowy budynek, składający się z 8 izb został uszkodzony w czasie działań wojennych. Natomiast w piśmie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].02.1962 r. wskazano, że zgodnie z dawnym planem budynek należałoby uznać za dom jednorodzinny, natomiast istniejący (przed wykwaterowaniem lokatorów) stan faktyczny temu zaprzecza II budynku tym zamieszkiwało kilku odrębnych lokatorów. Obecny plan zabudowy przewiduje wykorzystanie poddasza na pomieszczenia mieszkalne w związku z czym budynek utracił charakter domu jednorodzinnego" (str. 37 akt własnościowych). Z uwagi na treść wymienionych dokumentów organ I instancji wskazał , że organy dekretowe nie zbadały dokładnie przeznaczenia nieruchomości, co było, w myśl art. 7 ust. 2 dekretu, warunkiem prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wskazał, że cel przewidziany w planie zabudowy na dzień składania wniosku dekretowego, w nowym planie zagospodarowania przestrzennego mógł być spełniony przez byłego właściciela, pod warunkiem przyznania mu prawa własności czasowej gruntu przedmiotowej nieruchomości. Pierwotnie bowiem nieruchomość była zabudowana domem jednorodzinnym zgodnie z planem. Następnie organ administracji wydał zgodę właścicielowi na odbudowę budynku, który spełniałby funkcje zabudowy wynikającej juz z nowego planu uchwalonego w 1961 r. Tym samym stanowisko organów dekretowych o braku możliwości pogodzenia realizacji przeznaczenia terenu spornej nieruchomości zgodnie z planem zabudowy z dalszym korzystaniem z niej przez byłego właściciela nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej przez organ nadzoru. Mając to na uwadze Minister stwierdził , że badana w trybie nadzoru decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].09.1962 r. nr [...] oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1961 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, bowiem decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej zostały wydane, mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu przez jej dotychczasowego właściciela jest rzeczywiście sprzeczne z planowanym jego przeznaczeniem. Powyższe ustalenia dowodzą ponadto, że organy I i II instancji nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego, naruszyły w szczególności przepis ówczesnego art. 5 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. nr 30. poz. 168). w myśl którego ., w loku postępowaniu organy administracji państwowej stoją na straży praworządności (...) i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego Nie zostały również zachowane dyspozycje art. 71 § 1. 74 i art. 99 § 3 w brzmieniu ówcześnie obowiązującego kpa. nakazujące w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ odwoławczy rażąco naruszył art. 7 ust. 5 dekretu poprzez powołanie się na ten przepis jako samoistną przesłankę odmowy prawa. Minister podkreślił ponadto, że z materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Prawo użytkowania wieczystego gruntu dz. ew. nr [...] z obrębu [...] obecnie wchodzącej w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...] ustanowione zostało bowiem z mocy prawa z dniem 05.12.1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Dz. U. nr 79, poz. 464 zm. Dz. U. nr 91 z 1992 r. poz. 453) decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...].11.1994 r. na rzecz Ośrodka Dokumentacji Zabytków z siedzibą w W. Na podstawie powyższej decyzji prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną . W dniu 27.12.2011 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...].12.2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy , uzupełniony pismem z dnia 11.01.2012 r., które wpłynęło w dniu 16.01.2012 r. Wnioskodawca zarzucił, iż decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].12.2011 r. nie posiada wystarczającego uzasadnienia, ponadto narusza ona jego prawa jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał zaskarżoną decyzję . Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji wskazał ponadto , że z akt nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wynika, że przed wydaniem orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej Prezydium Rady Narodowej w [...] przeprowadziło niezbędne postępowanie wyjaśniające. Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] pismem z dnia [...].04.1961 r. L. dz. [...] poinformował, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] przewidziany jest pod budownictwo mieszkaniowe wg stanu poprzedniego. Prezydium Rady Narodowej [...] w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z dnia 31.10.1961 r. jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej podało, iż teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe przekraczające pojęcie jednorodzinnego. A. B. w odwołaniu z dnia 11.11.1961 r. podniósł, że posiada zaświadczenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...].04.1961 r. o zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego odbudowy budynku położonego przy ul. [...]. W odwołaniu podkreślił również, iż 1) mamy tu do czynienia z budynkiem istniejącym, któremu pozostaje jedynie wykończenie odbudowy, 2) budynek i projekt są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego gdyż zatwierdzenie projektu budowlanego zawiera klauzule zgodności z w/w planem, poza tym załączono zaświadczenie o tej zgodności 3) budynek przy ul. [...] był zawsze jednorodzinnym ( nigdy nie był czynszowym ), typowy dla jednorodzinnych budynków zabytkowych [...], co zostało stwierdzone w załączonym zaświadczeniu Konserwatora [...] z dnia [...].10.1957 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].09.1962 r. wskazało, iż grunt położony przy ul. [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, a istniejący na gruncie ( budynek ) uszkodzony w czasie działań wojennych do odbudowy, dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe, nie wyjaśniając na czym polega niemożność korzystania z nieruchomości. Minister wskazał , że z powyższego wynika, iż odmówiono przyznania prawa własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, mimo, iż tak właśnie nieruchomość była wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela. Jednocześnie odnosząc się do uzasadnienia orzeczenia administracyjnego z dnia [...].10.1961 r. organ II instancji zauważył , że przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie uzależniały faktu przyznania prawa własności czasowej od istnienia na nieruchomości domu jednorodzinnego. Zgodnie z w/w dekretem powierzchnia i kubatura budynków nie miała żadnego znaczenia. Przy czym, co A. B. wielokrotnie podnosił, zamierzał w domu znajdującym się na nieruchomości położonej przy ul. [...] zamieszkać wraz z rodziną, natomiast sam fakt przymusowego zasiedlenia go przez państwo lokatorami nie sprawił, że stał się on domem wielorodzinnym. O. B.- syn i spadkobierca zmarłego w dniu [...].07.1965 r. A. B. w piśmie z dnia [...].11.1965 r. podniósł między innymi jednorodzinny charakter budynku niezależnie od władz budowlanych stwierdził w swoim piśmie będącym w aktach Konserwator [...]. Budynek jest przedmiotem naszej troski i starań o jego stan od pierwszych dni wyzwolenia i pociągnął za sobą olbrzymie nakłady środków materialnych oraz czasu na załatwienie formalności związanych z odbudową i przywróceniem własności. Organ zauważył również , że również ze względu na niewielką powierzchnię działki, tj. [...]m2 oraz zabytkowy charakter zabudowy [...] nie było możliwości wykorzystania tej nieruchomości w inny sposób. Ponadto w dacie orzekania przez organy dekretowe nieruchomość położona przy ul. [...] była już zabudowana budynkiem mieszkalnym, składającym się z 8 izb, 3 kondygnacyjnym, uszkodzonym wskutek działań wojennych ( notatka z dnia 24.06.1961 r.). Tym samym Minister podkreślił , że plan Ogólny-Etapowy i Kierunkowy dla Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] w dniu [...].01.1961 r. przeznaczający tą cześć Starego Miasta pod zabudową wielorodzinną nie uniemożliwiał korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Dla oceny spełniania przesłanek dekretu istotna była jedynie możliwość korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. To organ dekretowy miał obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające, i wszechstronnie rozważyć, czy istnieje taka możliwość. Organ wskazał , że w jego ocenie z akt nieruchomości wynika, iż nie było przeszkód w korzystaniu z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, natomiast rzeczywistym powodem odmowy były plany przekazania nieruchomości [...] niechęć do pozostawienia nieruchomości jako własności prywatnej, co oznacza, że organy dekretowe rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 w/w dekretu i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się natomiast do kwestii nabycia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości hip. [...] oraz własności posadowionego na niej budynku o adresie [...] należy Minister podzielił w całości ustalenia i oceny dokonane przez organ rozpoznający sprawę w I instancji . Skargę do tutejszego Sądu na wyżej wymienione decyzje administracyjne wniósł Narodowy Instytut Dziedzictwa , domagając się: 1. uchylenia zaskarżonych decyzji, 2. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm obowiązujących. W uzasadnieniu wskazano , że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, stwierdzając , że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa zabudowy przedmiotowego gruntu naruszała w sposób rażący prawo, gdyż organy dekretowe nie zbadały dokładnego przeznaczenia nieruchomości, co było warunkiem prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej , naruszył prawo. Z oceną tą, zdaniem skarżącego , nie sposób się zgodzić gdyż według ustaleń Prezydium Rady Narodowej [...] ujętych w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...].10.1961 r. nr [...] nieruchomość położona przy ul. [...] przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowi przekraczające pojęcie domu jednorodzinnego. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, utrzymując w moc ww. orzeczenie administracyjne wskazało, iż grunt położony przy ul. [...] nr [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe. Prawidłowość tych ustaleń potwierdził Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, stwierdzając w uzasadnieniu do zaskarżanej decyzji, że "Perspektywiczny plan ogólny, z założeniami do 1965 r." zatwierdzony uchwalą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] przewidywał jako przeznaczenie dla nieruchomości położonej przy ul. [...] zabudowę wielorodzinną. W związku z tym nieprawdziwe jest twierdzenie, że organy dekretowe nie dokonały stosownych istnień dotyczących przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Do istotnych ustaleń w sprawie należy też, że poprzednik prawny wnioskodawczyni A. B. otrzymał w drodze decyzji z dnia [...].04.1958 r. zgodę na odbudowę budynku ednorodzinnego. Oznacza to, ze organy dekretowe po pierwsze badały kwestię istnienia przesłanek do uwzględnicnia wniosku, po drugie zaś dysponowały wystarczającymi podstawami do uznania, ze korzystanie przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości położonej przy ul. [...] nie dało się pogodzić z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podtrzymał także zarzut, że wobec trudności dla przeprowadzenia obiektywnej oceny sytuacji sprzed 50 lat, Minister posłużył się domniemaniami korzystnymi dla następcy prawnego bvłego właściciela, pomijając prawo obecnego użytkownika wieczystego i właściciela budynku W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie przepisem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - powoływana dalej jako "ppsa". Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów skargę uznać należało za nieuzasadnioną. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący ma obowiązek rozpatrzeć sprawę w granicach określonych wyłącznie w treści art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – powoływany dalej jako "kpa", co oznacza, że nie jest władny do rozpoznania sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem tego postępowania jest tym samym ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w treści przywołanego przepisu art. 156 § 1 kpa. Dokonywana ocena czyniona jest według stanu rzeczy istniejącego w dacie wydania tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie zasadnie, zdaniem Sądu, organy obu instancji uznały, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1961r. oraz orzeczenie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].09.1962r. dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu ww. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że zarówno Prezydium Rady Narodowej [...] jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej wydając orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, uchybiły obowiązkowi wynikającemu z treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy. Wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Literalna treść tego przepisu przesądza zatem, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zgodność sposobu użytkowania nieruchomości z planem, dotyczyć musi planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku dekretowego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08). Samo ustalenie zatem, w oparciu o zapis planu Ogólnego – Etapowego i Kierunkowego dla Dzielnicy [...] z dnia [...].01.1961r., że będąca przedmiotem sprawy nieruchomość przeznaczona jest w tym planie zagospodarowania na potrzeby budownictwa wielorodzinnego nie mogło być uznane za decydujące . Warunkiem prawidłowości decyzji odmownej było bowiem w takim przypadku ustalenie , że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, który przed wojną korzystał z nieruchomości jako z domu jednorodzinnego i takie użytkowanie deklarował na przyszłość , nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym ze wskazanego planu . Badane przez Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej orzeczenia odmawiające A. B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], nie zawierają w treści ich uzasadnień żadnego wyjaśnienia dlaczego organy te przyjęły , że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność tego, że Prezydium i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w ogóle prowadziło w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Okoliczność ta tym bardziej przemawia za faktem naruszenia obowiązujących przepisów dekretu , że zarówno Prezydium Rady Narodowej miasta [...] jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej dysponowały rozlicznymi dokumentami , które organ nadzoru wymienił w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, które jednoznacznie obrazowały okoliczności faktyczne sprawy. Między inny organy dekretowe w żaden sposób nie poddały ocenie pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]z dnia [...].04.1958 r. , z którego wprost wynika, że A.B. otrzymał zgodę na odbudowę budynku jednorodzinnego przy ul. [...] zgodnie z decyzją z dnia [...].04.1958 r. nr [...] Prezvdium DRN [...] W treści pisma wskazano , że użytkowanie w/w inwestycji dopuszczalne jest na stale a "po wykonaniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie od władz budowlanych zostanie wydany obywatelowi na podstawie dekretu z dnia [...].12.1955 r. o publicznej gospodarce lokalami nakaz kwaterunkowy przez władze kwaterunkowe pod warunkiem należytego zagęszczenia uzyskanych wskutek inwestycji izb mieszkalnych i oddania do dyspozycji władz kwaterunkowych izb dotychczas zajmowanych" (str. 9 akt własnościowych). Organy dekretowe nie odniosły się także do pisma Konserwatora na miasto W. z dnia [...] 10.1957r. ani też do pisma Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].04.1958r. potwierdzającego wyrażenie zgody na dokonanie przez A. B. odbudowy budynku jednorodzinnego przy ul [...]. Podobnie organy pominęły pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].02.1962 r. w , którym wskazano, że zgodnie z dawnym planem budynek należałoby uznać za dom jednorodzinny, natomiast istniejący (przed wykwaterowaniem lokatorów) stan faktyczny temu zaprzecza II budynku tym zamieszkiwało kilku odrębnych lokatorów. Obecny plan zabudowy przewiduje wykorzystanie poddasza na pomieszczenia mieszkalne w związku z czym budynek utracił charakter domu jednorodzinnego" . Podkreślenia wymaga bowiem , że istotą problemu w niniejszej sprawie jest nie dzisiejsza ocena możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela bądź brak takiej możliwości , lecz całkowity brak zbadania i szczegółowego omówienia w uzasadnieniach badanych decyzji tej okoliczności przez organy dekretowe w celu rzetelnego, racjonalnego uzasadnienia odmowy. Uzasadnienia te w ogóle nie wyjaśniły, dlaczego w ocenie organów dekretowych nie dało się pogodzić korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania , stosownie do treści art. 7 ust.2 dekretu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia . Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko organu nadzoru, że orzeczenie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].02.1962 r. wadliwie wskazało wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 5 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ zasadnie wskazał , że przepis ten stanowi, iż w razie nie zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd , że art. 7 ust. 5 dekretu warszawskiego nie mógł być podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego , że wobec trudności w przeprowadzeniu obiektywnej oceny sytuacji sprzed 50 lat, Minister posłużył się domniemaniami korzystnymi dla następcy prawnego byłego właściciela, pomijając prawo obecnego użytkownika wieczystego i właściciela budynku, wskazać należy , że nie znajduje on potwiedzenia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga także , że obciążenie nieruchomości położonej przy ul. [...] ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz skarżącego nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Poprzednik prawny Narodowego Instytutu Dziedzictwa - Ośrodek Dokumentacji Zabytków stał się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. nr 79, poz. 464 ze zm. ). Powyższe zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...].11.1994 r. nr [...]. Zasadnie Minister wyjaśnił , że art. 2 w/w ustawy stanowił, iż grunty będące własnością Skarbu Państwa w dniu [...].12.1990 r. znajdujące się w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, natomiast budynki, budowle i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na wymienionych gruntach stają się własnością tych osób. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r. nabycie użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich, co oznacza, iż zachowują swe prawa własnościowe osoby, którym odjęto własność decyzjami mającymi cechy nieważności, czyli są to sytuacje, w których Skarb Państwa nigdy nie nabył własności nieruchomości. Przepisy w/w ustawy przypadków takich nie obejmują, gdyż ustawa dotyczy nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub własnością gminy natomiast w niniejszej sprawie uzasadnione roszczenie do własności budynku i roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego posiadali byli właściciele dekretowi. Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa przysługuje ograniczone prawo rzeczowe ustanowione mocą decyzji administracyjnej, a nie na podstawie czynności cywilnoprawnej. W związku z tym obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, skoro odwrócenie tego skutku może nastąpić mocą decyzji organu administracji. Ponadto zgodnie z w/w ustawą ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie mogło naruszać praw osób trzecich. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.