IV SA/Po 920/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją nr (...) z dnia(...) r.. (...) Starosta Krotoszyński, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej zwana jako kpa) – odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr (...) (znak ...) z dnia9...) r.. wydanej na rzecz firmy T. B. – Zakłady Mięsne "B.", obejmującej pozwolenie na rozbudowę pawilonu usługowo-handlowego w Krotoszynie, przy ul. R. działka nr(...), następnie przeniesionej decyzją nr (...) (znak ...) z dnia(...) r. na rzecz firmy B. Development Sp. z o.o. Sp. Komandytowo-Akcyjna (aktualnie, na skutek zmiany nazwy N. Sp. z o.o. Sp. Komandytowo-Akcyjna). Uzasadniając, organ podał, że w dniu (...) r. wpłynął wniosek D. i J. T., właścicieli działki nr (...) o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją o pozwoleniu na rozbudowę. Jako przesłankę wznowienia postępowania podano art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to znaczy, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Wnioskodawcy podali, że o tym iż została wydana ta decyzja dowiedzieli się dnia (...) r.. w momencie przystąpienia inwestora do rozbudowy pawilonu. Został więc zachowany termin jednego miesiąca do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia (...) r.. organ wznowił postępowanie. Badając sprawę, organ analizował pojęcie strony w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ustawy z dnia 7.07.1994r. - prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.- dalej prawo budowlane), a także pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu". Organ podał, że celem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest ochrona określonych podmiotów poprzez dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o pozwolenie na budowę o ile planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czy ograniczenia te, wynikające z przepisów prawa muszą godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów go zagospodarowania ich nieruchomości. We wniosku o wznowienie podano, że ograniczeniami tymi jest zacienienie budynku oraz uciążliwości związane z hałasem, którego źródłem są urządzenia wentylacyjno-klimatyzacyjne. Organ przeanalizował pod tym kątem dane niezbędne do sprawdzenia tych okoliczności, ustalając, że parametry rozbudowanego obiektu tj jego wysokość oraz odległość od granicy z działką wnioskodawców oznaczają, że nie istnieje część przesłaniająca budynku projektowanego i tym samym należy uznać, że spełniony jest warunek zapewnienia naturalnego oświetlenia w budynku wnioskodawców. Odnośnie zarzutu dotyczącego hałasu organ podniósł, że może on powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości i ochronie przez jego wpływem służą m. in. przepisy dotycząc ochrony środowiska i przepisy kodeksu cywilnego. Okoliczności te nie mogą być jednak brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania wnioskodawcom statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Niezależne od tego stwierdzenia, organ podniósł, że inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną sporządzoną przez projektantów budynku dotyczącą urządzeń wentylacyjno-klimatyzacyjnych zarówno już istniejących jak i projektowanych, z której wynika, że urządzenia te emitują hałas nie przekraczający wartości dopuszczalnych w Polskich Normach i w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007r., nr 120, poz. 826). Ponadto inwestor zrezygnował z klimatyzatora projektowanego w rozbudowywanej części budynku, co zostało zaakceptowane w projekcie zamiennym zatwierdzonym decyzją nr (...) z dnia(...) r. Organ dalej stwierdził, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje sprzeczności z wymogami przepisów regulującymi proces inwestycyjny, w tym techniczno – budowlanymi, polskimi normami oraz zasadami wiedzy technicznej – to spowodowane inwestycją dolegliwości dla otoczenia nie mogą być kwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Biorąc więc pod uwagę powyższe ustalenia i analizę przepisów określających obszar oddziaływania stwierdzono, że organ prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę pawilonu prawidłowo ustalił, że właściciele działki nr (...) nie są stroną postępowania. W odwołaniu od tej decyzji J. T., działając przez pełnomocnika, podniósł, że nie jest zadowolony z tej decyzji a ponadto, że usytuowanie pawilonu narusza warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe – odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków, niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego tj. budowanego i istniejącego (mieszkalnego, należącego do odwołującego) wynosi mniej niż 8 m. Decyzją z dnia (...) r.., nr (...), Wojewoda W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał decyzję Starosty K. z dnia(...) r. w mocy. Organ zaaprobował rozważania organu I instancji co do nie posiadania przymiotu strony przez odwołującego w kontekście analizy obszaru oddziaływania obiektu, a także rozważania dotyczące problemu zacienienia i hałasu, a ponadto odniósł się do problemu zagrożenia przeciwpożarowego. W związku z tym ostatnim zagadnieniem organ podał, że w § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.- dalej jako rozporządzenie) określone zostały odległości między zewnętrznymi ścianami budynków nie będącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Przepis te jednak nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z projektu budowlanego, ściana zewnętrzna jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i posiada klasę odporności REI 120, a części posiadającej przeszklenia – klasę EI 60. Ponadto ściana zewnętrzna jak i inne elementy budynku zostały zaprojektowane z materiałów niepalnych. Na dowód tego stwierdzenia organ przywołał protokół kontroli i pozytywne stanowisko Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. Skargę na tę decyzję wniósł J. T., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 154 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa przez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że J. T. nie posiada przymiotu strony, a także § 271 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię. Skarżący podniósł, że kwestia prawa do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została uregulowana w przepisie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami tymi są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania zostało zdefiniowane w art. 3 ust 20 prawa budowlanego i zgodnie z tą definicją przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych. Posiadanie zatem przymiotu strony postępowania przez właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może (ale nie musi) oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest z kolei związane z naruszeniem jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie była uzasadniona, aczkolwiek organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie uznały, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę pawilonu usługowo-handlowego, na sąsiedniej działce. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich oraz w sposób umożliwiający zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma sporu, iż ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej jest mowa o terenie "wyznaczonym" w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (vide wyrok NSA z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12). Do przepisów odrębnych należą normy różnych dziedzin prawa, w tym przepisy prawa budowlanego, z zakresu zagospodarowania przestrzennego, z zakresu ochrony środowiska, czy też inne, a więc wszystkie mające wpływ na sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu. Należało zatem zgodzić się ze skarżącym, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak określonym obszarze oddziaływania obiektu posiadają interes prawny i są – oprócz inwestora stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Dotyczy to także skarżącego, skoro jest on bezpośrednim sąsiadem działki inwestora. W procesie wyznaczania takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Organy w niniejszym postępowaniu oprócz stwierdzenia, iż skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania przeprowadził też postępowanie merytoryczne, badając przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Tymi przepisami są przepisy § 13 i § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy ustawy o ochronie środowiska. Rozważając te kwestie organy uzasadniły brak naruszenia tych przepisów przez planowaną inwestycję, poprzez analizę odległości obu budynków (skarżącego i planowanego), wysokości tych budynków, a tym samym braku możliwości zaistnienia zjawiska zacieniania budynku skarżącego a także rezygnację inwestora z urządzenia wentylacyjno-klimatycznego, co według skarżącego stanowiłoby źródło nadmiernego hałasu. Jeżeli chodzi o zagrożenie przeciwpożarowe to przepisy § 271 rozporządzenia mówią o odległości między ścianami zewnętrznymi budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, określając przy tym szczegółowo rodzaje budynków i gęstość obciążenia ogniowego. Norma tego przepisu nie mówi o sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie – ściana wznoszonego budynku jest ścianą oddzielenia pożarowego i jest zbudowana z materiałów niepalnych. Skarżący nie zakwestionował też skutecznie wyników kontroli państwowej straży pożarnej, której opinia była pozytywna. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo, po stwierdzeniu zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wskazaniu w nim podstawy wznowienia – w tym przypadku art. 145 § 1 pkt 4 kpa – wznowił postępowanie postanowieniem opartym na przepisie art. 149 § 1 kpa. Następnym etapem jest przeprowadzenie postępowania wznowieniowego, w pierwszym rzędzie co do tego czy wskazana we wniosku o wznowienie przyczyna faktycznie w sprawie występuje. Postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialno – prawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tego przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną ( czyli nie ma interesu prawnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieni owy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 kpa, pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie organy rozpatrzyły merytorycznie sprawę, ale błędnie doszły do wniosku, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Tak więc wniosek skarżącego o wznowienie postępowania powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa był zasadny. Organy więc powołały się na niewłaściwą podstawę prawną wydanej przez siebie decyzji, bowiem przy przyjęciu, że skarżący ma przymiot strony, w świetle rozpoznanych zarzutów i braku niezgodności decyzji dotychczasowej z przepisami odrębnymi, podlegającymi badaniu podczas postępowania o pozwolenie na budowę i skoro decyzja jaka zapadłaby po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego byłaby taka sama jak decyzja udzielająca pozwolenia na budowę – podstawą prawną tej decyzji jest art. 146 § 2 kpa. W orzecznictwie administracyjnym ugruntował się pogląd ,że przepis art. 146 § 2 kpa wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej; por. wyrok SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSNAP 1995, nr 11, poz. 127: "1. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. - mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przesłanka ustanowiona w art. 146 § 2 k.p.a. może być uzasadniona tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a."; glosę J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 159. Skoro zatem decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji w istocie była zgodna z prawem, mimo błędnego powołania podstawy prawnej – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.