II OW 15/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del.WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy K. z dnia 5 lutego 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy K. a Starostą Powiatu K. w przedmiocie wskazania ogranu właściwego do rozpoznania wniosku T. G. dotyczącego uszkodzenia dreny na działce [...] obręb G. postanawia: oddalić wniosek Pismem z dnia 5 lutego 2013 r., nr [...], skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wójt Gminy K. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu K. przez wskazanie Starosty jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku T. G. dotyczącego uszkodzenia dreny na działce [...] obręb G.. Z przedstawionego w uzasadnieniu powyższego wniosku stanu faktycznego wynika, że w dniu 13 grudnia 2011 r. T. G. złożyła do Urzędu Gminy K. podanie adresowane do Wójta z prośbą o zajęcie się sprawą stanu wody na działce [...] obręb G.. W związku z powyższym zwrócono się m.in. do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O.. W odpowiedzi z dnia 12 kwietnia 2012 r. Kierownik Oddziału ZMiUW w M. stwierdził, że na terenie objętym ww. wnioskiem istnieje sieć drenarska objęta ewidencją urządzeń melioracji szczegółowych Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Z uwagi na uzyskaną odpowiedź Wójt Gminy K. przekazał podanie T. G. według właściwości rzeczowej Staroście Powiatu K., o czym powiadomiono stronę. W dniu 4 lipca 2012 r. Starosta K. zawiadomił Wójta Gminy K. o przekazaniu sprawy z wniosku T. G.. W uzasadnieniu wskazano, iż na terenie objętym wnioskiem nie występują urządzenia melioracji wodnych szczególnych. Twierdzenia powyższe oparto na informacji uzyskanej z Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Pismo ZMiUW nie zostało dołączone do zawiadomienia o przekazaniu sprawy. Wnosząc o rozstrzygnięcie sporu Wójt podniósł, że zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. 2012 r., poz. 145) utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Natomiast w myśl ust. 2 ww. przepisu jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. W myśl art. 140 ust. 1 organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Funkcje organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej określone w ustawie pełni właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa stwierdzić należy, iż Wójt Gminy K. nie jest właściwy do rozpatrzenia podania. Starosta K. w odpowiedzi na wniosek podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia 4 lipca 2012 r. Wskazał, że stosownie do art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne melioracje wodne szczegółowe polegają na regulacji stosunków wodnych celem polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Zgodnie z art. 70 ust. 3 tej ustawy ewidencję urządzeń melioracji szczegółowych prowadzi marszałek województwa. Podniósł, że z uwagi na powyższe przepisy wystąpił pismem z dnia 16 maja 2012 r. do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Rejonowy Oddział w M., który w imieniu Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego prowadzi ewidencję ww. urządzeń z terenu powiatu K. z pytaniem czy na działce nr [...], obręb G. występują zaewidencjonowane urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. W odpowiedzi ZMiUW w O., Rejonowy Oddział w M. poinformował, że na działce nr [...], obręb G., gmina K. w ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego, urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie występują. W związku z powyższymi informacjami, przesłanymi do Wójta Gminy K. i do Starosty K., w sprawie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na działce nr [...], obręb G., gmina K., które były sprzeczne, Starosta K. ponownie wystąpił pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., z prośbą o wyjaśnienie udzielonych informacji. W odpowiedzi ZMiUW w O., Rejonowy Oddział w M., potwierdził, że na działce nr [...], obręb G., gmina K. w ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego, urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie występują, natomiast ww. działka znajduje się w obszarze konkurencyjnym urządzeń melioracji szczegółowych - drenowanie gruntów ornych (pismo z dnia 21 czerwca 2012 r., znak [...] oraz pismo z dnia 21 maja 2012 r., znak [...]). Starosta wskazał, że zgodnie z Polską Normą PN-92 B-12041 zgłoszoną przez Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, ustanowioną przez Polski Komitet Normalizacji, Miar i Jakości dnia 30 czerwca 1992 r., jako norma obowiązująca od dnia 1 stycznia 1993 r. obszar oddziaływania (dawniej nazywany obszarem konkurencyjnym) jest to obszar znajdujący się w zasięgu dodatniego wpływu urządzeń melioracyjnych. Stosownie do treści art. 77 ustawy Prawo wodne utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli obowiązek ten nie jest wykonywany organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (starosta) ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonania. Tutaj taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Toteż w zaistniałej sytuacji zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne, dotyczącego dokonania konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na działce nr [...], obręb G., gmina K., gdyż na tej działce urządzenia te nie występują, a działka ta jedynie znajduje się w zasięgu dodatniego wpływu urządzeń melioracyjnych. Starosta bowiem orzeka w sprawie utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na podstawie danych zaewidencjonowanych o parametrach urządzeń melioracyjnych przekazanych z ewidencji prowadzonej przez Marszałka Województwa, popartych oględzinami stanu urządzeń w terenie. W przypadku, gdy ww. ewidencja nie potwierdza istnienia urządzeń melioracyjnych Starosta nie może wszcząć postępowania w przedmiocie utrzymania ww. urządzeń. Natomiast art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wskazuje, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Stąd właściwym w tej sprawie jest Wójt Gminy K.. Starosta podkreślił też, że Wójt Gminy K. nigdy nie wystąpił o przekazanie pism z dnia 21 czerwca 2012 r., znak [...] oraz pismo z dnia 21 maja 2012 r., znak [...], o treści których był poinformowany w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy. W ocenie Starosty ww. pisma mają istotne znaczenie w określeniu organu właściwego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy starostą i wójtem gminy i jest to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia wniosku T. G. z dnia 13 grudnia 2011 r. Wskazać jednak należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675). Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Wójt Gminy K. i Starosta Powiatu K. w swoich ustaleniach odwołują się do różnych stanów faktycznych, w związku z którymi mają zastosowanie różne przepisy ustawy Prawo wodne, a w konsekwencji właściwe w sprawie mogą być różne organy. Wójt Gminy K. podniósł, że w sprawie z wniosku zainteresowanej powinien mieć zastosowanie przepis art. 77 ustawy Prawo wodne, gdyż na terenie objętym wnioskiem istnieje sieć drenarska objęta ewidencją urządzeń szczegółowych Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w związku z czym starosta, jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne), jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie uszkodzenia dreny na działce [...] obręb G.. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Starosty Powiatu K. na działce nr [...] obręb G. w ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego urządzenia takie nie występują, a zatem wniosek zainteresowanej dotyczy zmiany stanu wody na gruncie do czego ma zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w związku z czym organem właściwym w sprawie będzie wójt. Oba organy powołują się przy tym na pisemne informacje uzyskane na swój wniosek z Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w M., który w imieniu Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego prowadzi ewidencję ww urządzeń z terenu powiatu K.. Wobec powyższego uznać należało, że organy będące w sporze nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego czego dotyczy wniosek zainteresowanej. Nie można zatem dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalić który organ jest właściwym do rozpoznania sprawy. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, właściwy organ, a więc jak wynika wprost z treści cytowanego przepisu - wójt, burmistrz bądź prezydent, ma możliwość wydania decyzji odmownej w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, co nie będzie stało na przeszkodzie ewentualnemu prowadzeniu przez starostę, marszałka województwa bądź dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 1 – 2a ustawy Prawo wodne) postępowania w trybie art. 77 tejże ustawy. Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku.