I SA/Wa 2370/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. M. oraz Z. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] gm. Z., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę powiatową – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Zarząd Powiatu w [...], wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną powiatową. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] (powstała po podziale działki nr [...]) stanowiła współwłasność E. M., Z. K. i N. I., zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Burmistrz Z. decyzją z dnia [...] października 2011 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. nr 30 poz. 151) wynika, że droga wojewódzka nr [...] relacji [...] droga nr [...] nie została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 § 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160 poz. 107). Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2003 r., drodze nr [...] relacji [...] nadano nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził również, że konieczną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 ww. ustawy jest, aby nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną już w dniu 31 grudnia 1998 r. Na fakt zajętości pod drogę nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wskazuje mapa zasadnicza założona w 1993 r., obrazująca stan faktyczny zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz mapa projektu podziału działki nr [...]. Zdaniem organu, z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika jednak, by w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. W aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 29 stycznia 1999 r. spisany pomiędzy reprezentującym Skarb Państwa pełnomocnikiem ds. przekształceń a Zarządem Powiatu w [...]. Jednakże z czynności nie wynika jakie czynności były wykonywane w stosunku do dróg objętych protokołem, a zatem nie może on stanowić dowodu potwierdzającego władztwo publicznoprawne powiatu nad nieruchomością. Ponadto organ odwoławczy uznał, że jako dowodu władztwa publicznoprawnego nie można uznać pisma z lat 90 XX wieku, które dotyczyło ułożenia kabla telefonicznego oraz planowanej modernizacji drogi. Wobec powyższego, zdaniem organu, skoro dowodem stanowiącym podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władztwa mogą być m.in. umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzania, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarząd drogi, dowody z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., a także dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Udokumentowane władztwo winno zatem wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności ukazujące na czym ono polegało na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższe oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. została wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ww. decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Powiatu w [...] zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną; 2. przepisów postępowania, co miało istotny wpływu na wynik sprawy to jest art. 6, 7, 8, 11, 12, 75, 77, 78, 80, art. 107 § 3 i 76 kpa:- wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gm. Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2012 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, a nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji, bowiem orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wykazał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa czyli brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie zauważył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31grudnia 1998 r. Wojewoda [...], działając jako organ pierwszej instancji, wydał decyzję na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość (1) nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (2) była zajęta pod drogę publiczną, (3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego o niewyjaśnieniu kwestii wystąpienia przesłanki władania nieruchomością. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, władanie nieruchomością, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oznacza pozostawanie tej nieruchomości w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 LEX nr 137831), a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Słusznie więc Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy dokumenty (protokół zdawczo- odbiorczy z dnia 29 stycznia 1999 r., pisma z lat 90 –tych , które dotyczyły ułożenia kabla telefonicznego oraz planowanej inwestycji drogi) nie stanowią dowodu na sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Prawidłowo również Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, jakie dowody mogą w sposób nie budzący żadnych wątpliwości potwierdzić podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności. Wskazane we wniosku Zarządu Powiatu w [...] z dnia 30 grudnia 2011 r. dokumenty, które rzekomo wskazywały na władanie przedmiotowym gruntem, w szczególności dotyczące modernizacji drogi [...] droga krajowa nr [...] – [...] oraz zgody na pozostawienie kabla telefonicznego nie wskazują, że dotyczą one konkretnie przedmiotowej działki. Ma to istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, tym bardziej, że w trakcie postępowania nie ustalono czy przedmiotowa działka znajduje się w pasie jezdni, czy też w liniach rozgraniczających drogi. Natomiast udokumentowane władztwo powinno wskazywać konkretne czynności i daty ich wykonania na dzień 31 grudnia 1998 r. poparte dokumentami, tj. umowy zawarte przed 31 grudnia 1998 r. rachunki, faktury za wykonanie zleconych przez zarządcę drogi prac, których w rozpatrywanej sprawie brak. Skoro zatem decyzja organu pierwszej instancji nie wykazała w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłanki władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., to organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Wojewoda naruszył art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa i uchylił decyzję tego organu, zobowiązując go jednocześnie do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia powyższych kwestii, mających istotny wpływ na wynik sprawy, pozwalający na ocenę czy spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dlatego też- zdaniem Sądu- zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa procesowego i materialnego przez organ odwoławczy, nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.