II OSK 3039/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 130/13 w sprawie ze skargi M. O. i W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. O. i W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt III zasądził od Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], znak [...], na wniosek U. D. i A. D., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze, na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S. Pismem z dnia 31 lipca 2010 r. M. O. i W. O. wystąpili do Prezydenta Miasta Sosnowiec z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta Sosnowca na podstawie art. 123, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Następnie Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] na podstawie art. 104 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Odwołanie do Wojewody Śląskiego od powyższej decyzji z dnia [...] września 2010 r. wnieśli M. O. i W. O. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 w związku z art. 28 ust. 2 Pr. bud. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] września 2010 r. Decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 461/11 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] ([...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] listopada 2009 r. Odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od powyższej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. wnieśli M. O. i W. O. oraz U. D. i A. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami wniesionymi przez małż. O. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że krąg podmiotów uznawanych za strony ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud. należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działki o nr ew [...],[...]i [...], których współwłaścicielami są M. O. i W. O. nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji polegającej na budowie budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze na działkach nr ew. [...] i [...]. Najbliżej przedmiotowej inwestycji położona jest niezabudowana działka nr ewid. [...], która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Z projektu budowlanego wynika, iż budynek bliźniaczy, garażowy został usytuowany w odległości 4 m od granicy działki nr ewid. [...]i jego położenie nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy ustalił także, iż projektowany obiekt o wysokości 7,20 m w najwyższym punkcie nie powoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do M. O. i W. O. (§ 29 ww. rozporządzenia), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia), nie pozbawia nieruchomości odwołujących się dostępu do drogi publicznej oraz do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Kwestionowana inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 ww. rozporządzenia). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego źródłem interesu prawnego odwołujących się nie może być art. 144 k.c. Aby mógł stanowić podstawę do uznania odwołujących się za stronę postępowania administracyjnego musi zostać powiązany z przepisem prawa budowlanego, który spowodował ograniczenie prawa odwołujących się do zagospodarowania ich nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, iż interesu prawnego M. O. i W. O. nie można wywodzić z samego faktu doręczenia im decyzji organu pierwszej instancji bowiem doręczenie decyzji nie kreuje samoistnie interesu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. złożyli M. O. i W. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 130/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zastosował właściwy przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane na podstawie którego zbadał czy skarżący są stroną postępowania. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, iż skarżący nie legitymują się przymiotem strony bowiem nieruchomości których są właścicielami nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego usytuowanie projektowanego budynku w dopuszczalnej odległości 4 m od granicy działki skarżących wprowadza określone wymogi i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości skarżących. Ściana projektowanego budynku od strony działki skarżących nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i znajdują się w niej otwory okienne. W taki sposób zaprojektowany i zlokalizowany budynek wymusza na skarżących ograniczenia w zagospodarowaniu własnej działki wynikające z warunków technicznych dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Oznacza to, że skarżący nie będą mogli usytuować swojego budynku ścianą bez otworów w dopuszczalnej odległości 3 m od granicy działki. Przepisy przeciwpożarowe wprowadzają konieczność posadowienia budynku w odległości 4 m od granicy tak aby między budynkami była zachowana odległość 8 m. Przepisy przeciwpożarowe wymuszają także zwiększenie o 50% wskazanej odległości 8 m w przypadku gdyby zewnętrzna ściana budynku od strony zakwestionowanego budynku była ścianą rozprzestrzeniającą ogień. Na istnienie interesu prawnego skarżących będących właścicielami nieruchomości sąsiedniej wskazują przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Za wadliwe Sąd uznał stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające skarżącym przymiotu strony, dlatego też Sąd wskazał że w przedmiotowej spawie miało miejsce naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nieruchomość będąca własnością M. O. i W. O. oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu – bliźniaczego budynku garażowego – usytuowanego na nieruchomości skarżącego A. D. z uwagi na treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, co uzasadnia przyznanie przymiotu strony M. O. oraz W. O. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z normą w tym przepisie zawartą, co pozbawia ten dokument cech sprawozdawczości i uniemożliwia prawidłowe prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w szczególności co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, że nieruchomość będąca własnością M. O. i W. O. oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu – bliźniaczego budynku garażowego – usytuowanego na nieruchomości skarżącego A. D; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że GINB w sposób nieuzasadniony umorzył postępowanie odwoławcze w sytuacji gdy prawidłowa, wszechstronna ocena materiału zgromadzonego w sprawie winna prowadzić do przyjęcia że M. O. i W. O. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze, na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i W. O. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż przepisy w niej wskazane nie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było sprawdzenie, czy zgodnie z prawem została wydana zaskarżona decyzja umarzającą postępowanie odwoławcze. Dla wyjaśnienia tej kwestii należało ustalić, czy M. O. i W. O. posiadają przymiot strony w tym postępowaniu zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. To, że działka nr ewid. [...] należąca do skarżących, położona jest w sąsiedztwie inwestycji wzniesionej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej przez Prezydenta M. Sosnowca, nie budzi wątpliwości. Jednak problematyczne w całej sprawie od początku dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, było to czy nieruchomość skarżących położona jest w obszarze oddziaływania obiektu zbudowanego przez U. D. i A. D. Na brak prawidłowych ustaleń w tym zakresie wskazywał już WSA w Opolu w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., II SA/Op 461/11. Powyższy wyrok zapadł co prawda po kontroli decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, jednak postępowanie to dotyczyło tej samej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Poza tym te same reguły dotyczą ustalenia przymiotu strony w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr. bud. w sprawie pozwolenia na budowę, jak i postępowań w trybach nadzwyczajnych odnoszących się do decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowo oceny stanu faktycznego w sprawie dochodząc do wniosku, że jednak działka skarżących nr [...] położona jest w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. i w związku z tym M. O. i W. O. mają przymiot strony po myśli art. 28 ust. 2 Pr. bud. w tym postępowaniu. Mało tego Sąd dla poparcia swego stanowiska odwołał się do § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., z którego to przepisu wynika, że w tym konkretnym przypadku mają miejsce pewne ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących nr ewid. [...] wynikające właśnie z takiego, a nie innego usytuowania obiektu budowlanego na działce sąsiedniej z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Pogląd Sądu przedstawiony na s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, znajduje również potwierdzenie w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. oraz w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. W powyższej kwestii jednak milczy skarga kasacyjna, chociaż jest to najważniejszy argument uzasadniający stanowisko Sądu. W świetle powyższych rozważań, całkowicie nietrafny jest zarzut zamieszczony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Przyjęcie poglądu, że skarżący powinien mieć przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. Sosnowca z dnia [...] listopada 2009 r., automatycznie wskazuje, że wydanie zaskarżonej w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było pozbawione podstawy prawnej, co wymagało jej uchylenia. Do zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w pkt 2 tego pisma, trudno się odnieść, bowiem nie zawiera on właściwie uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej pisze o "przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym", stanowisko Sądu "jest wynikiem pominięcia przez Sąd istotnych okoliczności natury faktycznej w sprawie", są to jednak stwierdzenia bardzo ogólnikowe i lakoniczne, niemające jednak żadnego konkretnego wyjaśnienia, o co chodziło autorowi tego pisma. Zaskarżony wyrok, a w szczególności jego uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 p.p.s.a., wbrew temu co podnosi się w pkt 2 skargi kasacyjnej. Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe było rozstrzygnięcie Sądu, wydane w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.