III SA/Gd 262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie proponowanego miejsca urządzania gier oddala skargę. "A" Sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej: "spółka", "skarżąca") wnioskiem (Nr [...]) z dnia 17 września 2012 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej o zmianę zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 19 listopada 2007 r. nr [...] (zmienionej decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r.; nr [...]) w zakresie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych z Warsztatu Mechaniki Pojazdowej [...] D. P., J. S. przy ul [...] w G. na Pijalnię Piwa [...] H. K. przy ul. [...] w Ż. Decyzją z dnia 5 listopada 2012 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Celnej – działając na podstawie art. 253a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749) oraz art. 8 i art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) - odmówił dokonania zmiany ww. decyzji w zakresie proponowanego miejsca urządzania gier. W uzasadnieniu organ wskazał, że wprowadzając w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawę z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ustawodawca zawarł w przepisach przejściowych art. 135 ust. 2, zgodnie z którym nie można dokonać zmiany decyzji udzielającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych odnośnie zmiany miejsca gry. Zaznaczył przy tym, że przepis ten nie jest przepisem technicznym, w związku z czym nie wymaga do swojej skuteczności notyfikacji w myśl art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 98.204.37 z późn. zm.) - dalej: "dyrektywa nr 98/34/WE". Przepis ten powoduje jedynie ograniczenie możliwości zmiany zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych i nie sposób wykazać, że ma on istotny wpływ na obrót czy też stosowanie produktów jakimi są automaty do gry. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzuciła organowi naruszenie: 1/ art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez ich niezastosowanie w sprawie; 2/ art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE poprzez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który będąc "przepisem technicznym", w związku z brakiem jego notyfikacji, w istocie nie miał mocy obowiązującej. Spółka na poparcie swojego stanowiska wskazała na uwagi Komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r. oraz odwołała się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej - działając jako organ odwoławczy, na podstawie art. 233 § 2 w zw. z art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej – wydał w dniu 31 stycznia 2013 r. decyzję (nr [...]), którą orzekł o uchyleniu pierwszoinstancyjnej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 (publ. ONSAiWSA 2010/1/4), która zapoczątkowała praktykę orzeczniczą, zgodnie z którą zmiana miejsca prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu gier jest dopuszczalna na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Organ stwierdził następnie, że na mocy art. 8 ustawy o grach hazardowych wniosek spółki winien zostać rozpatrzony w trybie szczególnym w oparciu art. 253a Ordynacji podatkowej, który przewiduje, że decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Organ odwoławczy podsumował, że we wniosku nie wskazano na interes publiczny ani nie wskazano ważnego interesu strony, co uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy i ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Nadto w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zebrano dowodów na istnienie ważnego interesu po stronie spółki i nie podano analizie przesłanek zastosowanie trybu zmiany decyzji ostatecznej. "A" Sp. z o. o. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - rażące naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 98.204.37 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, to jest przepisu prawnego nieobowiązującego w związku z brakiem notyfikacji tego przepisu technicznego - co potwierdzają uwagi Komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r. i wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (publ. Dz. U. UE z dnia 29 września 2012 r.; 2012/C 295/19). Naruszenie tych norm doprowadziło do nieuzasadnionego niezastosowania art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, i wydanie decyzji na podstawie nieobowiązującego art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, a więc bez podstawy prawnej, co w konsekwencji skutkowało odmową dokonania zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej udzielonego decyzją z dnia 21 listopada 2008 r. w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych. - rażące naruszenie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie, pomimo obowiązywania norm art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowiących wobec normy art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej szczególną podstawę do zmiany zezwolenia, o którym mowa w art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że art. 253a Ordynacji podatkowej stanowi regulację ogólną, natomiast ustawodawca w ustawie o grach hazardowych wprowadził normy art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a/ oraz art. 135 ust. 1, które niewątpliwie stanowią regulację typu lex specialis wobec tej pierwszej normy. Wskazała, że nie było podstaw do stosowania normy ogólnej wobec obowiązującej - w tym zakresie - regulacji szczególnej. Prezentowany pogląd koresponduje z aktualną linią orzeczniczą, w świetle której z uwagi na fakt, iż art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych uznać należało za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34 - co uniemożliwiało jego zastosowanie - wnioski złożone w tym zakresie przez skarżacą powinny zostać rozstrzygnięte na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, umożliwiającego zmianę obowiązujących zezwoleń na prowadzenie gier. Relacja art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a/ oraz art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wobec art. 253a ust. 1 Ordynacji podatkowej wymagała rozstrzygnięcia podstawowego w niniejszej sprawie zagadnienia. W ocenie skarżącej przedmiotem sporu była ocena normy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w zakresie jej technicznego charakteru w rozumieniu ww. Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r., przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, który dokonywał wykładni prawa unijnego na podstawie pytania prawnego przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r., czy przepis art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, zabraniający zmiany miejsca urządzania gry w drodze zmiany zezwolenia i zmierzający przez to do zakazu wykonywania usługi przy użyciu automatów do gier o niskich wygranych w miejscach innych niż kasyna, jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE. Skarżąca odniosła się również do wyroku wydanego w trybie art. 267 TFUE, który jest wiążący dla sądów krajowych (wszystkich instancji) prowadzących postępowanie w sprawie. Skutki wyroku prejudycjalnego sięgają poza "ramy" postępowania w sprawie, w której go wydano i jest wiążący również dla każdego sądu krajowego, pod warunkiem że nie zwróci się on do Trybunał Sprawiedliwości UE z własnymi pytaniami dotyczącymi tej samej kwestii, celem uzyskania odmiennej wykładni przesłanek zastosowania regulacji unijnych przez sąd krajowy. W związku z tym strona uznała, iż bezsporne wydaje się, że techniczny charakter normy prawnej nienotyfikowanej zgodnie z Dyrektywą nr 98/34/WE eliminuje ją z obrotu prawnego i jako podstawę rozstrzygnięć także administracyjnych (władzy wykonawczej). W ocenie skarżącej aktualnie obowiązujące regulacje prawne i administracyjne w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych dopuszczają zmianę miejsc urządzania gier losowych urządzanych na podstawie zezwolenia (np. w zakresie zakładów wzajemnych), analogicznie jak w poprzednim stanie prawnym na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Skoro więc zakaz statuowany przepisem art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych jest bezskuteczny (tej normy zakazującej nie można stosować), wszelkie zasady dotyczące zmiany zezwoleń zawarte w art. art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a/ tej ustawy na podstawie jej art. 135 ust. 1 miały zastosowanie także do zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem pomimo wadliwego uzasadnienia zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Za wadliwy należy uznać pogląd organu II instancji, zgodnie z którym podstawą rozstrzygania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie miejsca prowadzenia gry powinien być przepis art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) – dalej "o.p.". W tym miejscu należy przywołać pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach tutejszego Sądu, zgodnie z którym art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540 z późn. zm. – dalej: "u.g.h.") ma charakter przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 98.204.37 ze zm.), a w konsekwencji – skoro nie został notyfikowany Komisji Europejskiej wbrew obowiązkowi wynikającemu z tej dyrektywy - to nie może być stosowany wobec jednostek. Pogląd ten zdaje się w pełni akceptować organ celny, skoro uchylił decyzję opartą na art. 135 ust. 2 u.g.h. Konsekwencją odmowy zastosowania art. 135 ust. 2 u.g.h. z uwagi na wskazane naruszenie przepisów unijnych musi być konieczność rozpoznania wniosku skarżącej o zmianę miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych w oparciu o art. 135 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (tj. zezwolenia udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio. Przepis ten stanowi podstawę prawną do orzeczenia o zmianie zezwolenia na prowadzenie gry, której brak było w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy o grach hazardowych. Z tego powodu pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych uzasadnione było poszukiwanie podstawy prawnej dla orzeczenia o zmianie zezwolenia w przepisie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W obecnym stanie prawnym istnieje art. 135 ust. 1 u.g.h., który wyklucza tego rodzaju zabieg interpretacyjny. Przepis art. 135 ust. 1 u.g.h. nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku uwzględnienia w każdym przypadku wniosku o zmianę zezwolenia w zakresie miejsca prowadzenia gry, wprowadzając przez użycie sformułowania "zezwolenia (...) mogą być zmieniane" element uznania administracyjnego. Wypełnienie konkretną treścią przestrzeni uznania administracyjnego jest rzeczą właściwych organów administracji, orzekających z zachowaniem zasady dwuinstancyjności na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych. Nie znajduje przy tym podstaw prawnych odwołanie się do przesłanek zmiany decyzji określonych w art. 253a § 1 o.p. Podkreślić należy w tym miejscu, że orzekanie na całkowicie nowej podstawie prawnej, tj. w oparciu o art. 135 ust. 1 u.g.h. wymaga zachowania gwarancji dwuinstancyjności określonej w art. 127 o.p. Zatem słuszne było uchylenie przez Dyrektora Izby Celnej decyzji wydanej w pierwszej instancji w sytuacji, gdy podstawą tej decyzji był art. 135 ust. 2 u.g.h. przewidujący bezwzględny zakaz orzekania o zmianie miejsca prowadzenia i urządzania gry. Wprawdzie w podstawie prawnej pierwszoinstancyjnej decyzji powołano przepis art. 253a § 1 o.p., to jednak z jej uzasadnienia wynika, że w istocie rozstrzygnięcie sprawy nie zostało oparte o ten przepis. Zakaz wynikający z art. 135 ust. 2 u.g.h. ze swej istoty wykluczał całkowicie możliwość rozważania okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na uznanie administracyjne w ramach stosowania art. 135 ust. 1 u.g.h. Nie można także odwołać się skutecznie do zasady ekonomiki procesowej w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi rozważaniami znaczenie priorytetowe ma dochowanie wymogów związanych z zasadą dwuinstancyjności postępowania rozumianą jako gwarancja dwukrotnego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie. Reasumując, stwierdzić należy, że – zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem Sądu – dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne jest pełne, z poszanowaniem gwarancji dwuinstancyjności, rozpoznanie wniosku skarżącej w oparciu o art. 135 ust. 1 u.g.h. W tej sytuacji należy przyjąć, że zaskarżona decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - choć obarczona wadliwym uzasadnieniem nakazującym organowi I instancji rozpoznanie wniosku skarżącej w oparciu o art. 253a § 1 o.p. – nie daje podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.