II FW 2/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA del. Bartosz Wojciechowski, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Prezydenta Miasta Lublina z dnia 9 stycznia 2013 r. nr EG-OR.3160.4.2013 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublina a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia egzekucji administracyjnej grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Lublina jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej w sprawie. Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Lublin, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie przez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta tytułu wykonawczego, dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego. Z uzasadnienia wniosku wynika, że postanowieniem z dnia 24 grudnia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, wskazując na art. 19 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a." przekazał Prezydentowi Miasta tytuł wykonawczy. W ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego, treść art. 19 § 2 u.p.e.a. wskazuje na wyłączną właściwość rzeczową Prezydenta Miasta do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Prezydent Miasta nie podzielił stanowiska Naczelnika Urzędu Skarbowego. Powołując się na art. 19 k.p.a. zwrócił uwagę, że organy administracyjne przestrzegają z urzędu zarówno właściwości rzeczowej jak i miejscowej – brak którejkolwiek z nich skutkuje brakiem właściwości do prowadzenia postępowania. W sytuacji, gdy ukarana mandatem karnym dłużniczka mieszka w Rzeszowie, czyli poza terenem działania Prezydenta Miasta, nie jest on właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stąd też wskazano Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, jako organ właściwy. Organ ten – wbrew temu co stwierdził w postanowieniu z dnia 24 grudnia 2012 r. – jest bowiem właściwy rzeczowo. Prezydent Miasta wywiódł powyższy wniosek z porównania zakresu kompetencji organu gminy o statusie miasta i naczelnika urzędu skarbowego, określonych w art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. Kompetencje organu gminy o statusie miasta ograniczają się do egzekucji należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania są one same właściwe. Naczelnik urzędu skarbowego jest natomiast uprawiony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Rozróżnienie to – zdaniem Prezydenta Miasta – oznacza, że naczelnicy urzędów skarbowych uprawnieni są do dochodzenia należności pieniężnych każdego rodzaju, także należności, dla których ustalania lub określania i pobierania są właściwe organy wskazane w art. 19 § 2 u.p.e.a. Jakkolwiek przywołany przepis określa właściwość rzeczową Prezydenta Miasta, nie stanowi on o jego wyłącznej właściwości. Wobec tego, Naczelnik Urzędu Skarbowego – w przeciwieństwie do Prezydenta Miasta – posiada zarówno właściwość miejscową, jak i rzeczową do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego wniósł o wskazanie, że organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego jest Prezydent Miasta. Wskazując na art. 20 k.p.a. organ podniósł, że egzekucja wspomnianej należności nie leży w granicach jego zakresu działania, a co za tym idzie nie mieści się w zakresie jego właściwości rzeczowej. Z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. nr 141, poz. 692 z późn. zm.) wynika bowiem, że egzekucja administracyjna w zakresie podatków i opłat, dla których ustalania i pobierania są właściwe miasta, należy do ich zadań i kompetencji. Tym samym, egzekucja należności tych nie może należeć do zadań i kompetencji naczelników urzędów skarbowych. Porównanie treści art. 19 § 1 u.p.e.a. z art. 19 § 2 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że naczelnik urzędu skarbowego nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych do tych należności pieniężnych, których egzekucja pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych wskazanych w art. 19 § 2 u.p.e.a. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził, że przejęcie egzekucji administracyjnych od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy egzekucja okazała się w całości bądź w części bezskuteczna, o czym stanowi § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 137, poz. 1541 z póz. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odnosząc się do istoty argumentacji przedstawionej we wniosku Prezydenta Miasta Lublina o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, należy podkreślić, że w gruncie rzeczy zawiera ona wewnętrzną sprzeczność, co samo w sobie musi skłaniać do uznania jej za bezzasadną. We wniosku, o którym mowa, trafnie zaznaczono, że posłużenie się w art. 19 k.p.a. spójnikiem "i" oznacza konieczność spełnienia obydwu wynikających z niego wymagań, tj. posiadanie przez dany organ zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej w sprawie. Wspomniany przepis ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z odesłaniem z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak przyznano we wniosku, "brak któregokolwiek z rodzajów [...] właściwości przesądza o braku właściwości do prowadzenia postępowania" (s. 2). Rzecz w tym, że kontynuacją tej myśli jest stwierdzenie, według którego, właściwość rzeczowa Prezydenta Miasta Lublina do prowadzenia egzekucji została określona w art. 19 § 2 drugiej z wymienionych ustaw, w związku z ustawą z 5 grudnia 1996 r. zmieniającą ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. nr 156, poz. 773) i unormowaniami art. 87 i 88 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 827). Właściwość rzeczowa Prezydenta Miasta Lublina nie była tym samym kwestionowana. Podnoszony był natomiast brak właściwości miejscowej tego organu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta Lublina tytułu wykonawczego nr [...]. Nietrudno zauważyć, że takie ujęcie problemu wyklucza również właściwość w tej sprawie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, jako organu pozbawionego właściwości rzeczowej. Zasada praworządności niedopuszcza bowiem jednocześnie właściwości dwóch organów administracji publicznej w tej samej sprawie. Jeśli jeden z nich jest właściwy (a to stwierdzono wprost we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w odniesieniu do Prezydenta Miasta Lublina), to nie może w niej być właściwy drugi organ, w tym wypadku naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie. Redakcja art. 19 k.p.a. nie pozostawia przy tym najmniejszych wątpliwości co do tego, że badanie właściwości jakiegokolwiek organu administracyjnego w sprawie należy zacząć od ustalenia właściwości rzeczowej (merytorycznej). Sprawdzenie, kto (jaki organ) jest właściwy miejscowo trzeba wobec tego traktować jako dalszą czynność, dokonywaną zawsze z uwzględnieniem kryteriów wynikających z art. 21 kodeksu lub przepisów innych ustaw. Wbrew temu, co przyjął wnioskodawca, ustalając ową właściwość nie można poprzestać na analizie przepisu art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeśli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w tym uregulowaniu, to w myśl art. 21 § 2 k.p.a., przyjmuje się, że "sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania". Uregulowanie to, z mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, znajduje odpowiednie zastosowanie wówczas, gdy zawodne okażą się inne kryteria ustalania właściwości miejscowej. Uwzględnienie miejsca zdarzenia uzasadniającego podjęcie egzekucji eliminuje wątpliwości podniesione we wniosku Prezydenta Miasta Lublina i dostarcza wskazówki przesądzającej o wyniku sporu kompetencyjnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił wskazać Prezydenta Miasta Lublina jako organ właściwy do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, na podstawie wystawionego przez ten organ tytułu wykonawczego nr [...] z 19 października 2011 r.