III SA/Kr 119/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 11 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 27.01.2009r. skarżąca " A" Spółka z. o.o. w K zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W związku z ustawą z dnia 27.08.2009r o Służbie Celnej (Dz.U. 2009.168.1323) kompetencje Dyrektora Izby Skarbowej, związane z wykonywaniem zadań określonych w ustawie z dnia 29.07.1992r o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U.2004.4.27) przejął Dyrektor Izby Celnej, który prowadził dalsze czynności w niniejszej sprawie. Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie: - art. 207, art. 208 § 1 , art. 210 § 1 i § 4 ustawy z dnia 29.08.1997r – Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005.8.60) - art.8, art.118, art.129 ust.2 ustawy z dnia 19.11.2009r o grach hazardowych (Dz.U. 2009.201.1540 ) - decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Celnej decyzją z dnia 11 maja 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podniósł , że wniosek skarżącej o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] wpłynął do Dyrektora Izby Skarbowej w dniu 11 marca 2009r., a zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. W tym przypadku , zdaniem organu , należało zastosować art.118 ww. ustawy , zgodnie z którym do postepowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych , stosuje się przepisy ustawy , o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 129 ust. 2 tej ustawy , postępowania w sprawie wydania wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy , umarza się. Wskazując na powyższe organ stwierdził , że nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy , a konkretnie : - art.120 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji pozostających w sprzeczności z art.7, art.20 i art.22 Konstytucji RP, - art.121 § 1 Ordynacji podatkowej , gdyż postępowanie w niniejszych sprawach nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, - art.124 Ordynacji podatkowej poprzez niewyjaśnienie przesłanek , którymi kierował się organ wydając zaskarżone decyzje, - art.125 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej poprzez powolne i biurokratyczne działanie organów podatkowych , które wobec naruszenia terminu do prowadzenia postepowania doprowadziło do wydania niekorzystnych dla skarżącej decyzji w związku ze zmiana stanu prawnego, - art.139 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej poprzez naruszenie terminów przewidzianych do prowadzenia postępowania , - art.34 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejska poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, - art.49 ww. Traktatu poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzyści z tych swobód, - art.56 ww. Traktatu poprzez ograniczenie swobody świadczenia usług , - art.129 § 2 ww. ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie , pomimo iż jest on sprzeczny , bądź narusza art.2 , art.7, art.20 i art.22 , art.31 ust.3 w z w. z art. 22, art.61, art.7 w związku z art.123 ust.1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe , skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji , jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie przedmiotowej spraw organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270), ewentualnie o stwierdzenie , iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 ust.3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze został również poddany rozwadze Sądu wniosek o zwrócenie się Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem dotyczącym zgodności art.129 § 2 ww. ustawy o grach hazardowych z art. 2, art. 7, art. 20 , art. 22 i art. 31 ust. 3 w związku z art.22, art.61 i art. 7 w związku z art.123 ust.1 Konstytucji RP. Nadto skarżąca wniosła o ewentualne zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym o zbadanie zgodności ww. ustawy o grach hazardowych z art. 34 , art. 49 i art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca załączyła do skargi dwie opinie prawne , a mianowicie : prof. dr hab. P. K. i dr W. G. z dnia 15 stycznia 2009r. oraz prof. dr hab. M. K. z dnia 14 lutego 2010r. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że o ewentualnej niezgodności polskich przepisów z prawem Unii Europejskiej może rozstrzygnąć jedynie Europejski Trybunał Sprawiedliwości , który dotychczas nie przesądził w kwestii sprzeczności z prawem wspólnotowym przepisów ustawy o grach hazardowych. Odnośnie oceny, czy zachodzi konieczność zastosowania trybu notyfikacyjnego, to należy do kompetencji organów Państwa biorących udział w procesie legislacji , a nie do organów stosujących prawo. Także i w tej kwestii Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie rozstrzygnął tych wątpliwości. Odnośnie zarzutu niezgodności ww. ustawy o grach hazardowych z postanowieniami Konstytucji RP , organ podniósł , że rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do Trybunału Konstytucyjnego , a organy administracyjne nie mogą odmówić stosowania przepisów nawet , gdyby " zauważyły" taką sprzeczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . W ramach tej kontroli Sąd bada prawidłowość procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc czy organ dokonał prawidłowych ustaleń , co do obowiązywania normy prawnej stanowiącej podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia , czy normę tą prawidłowo zinterpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy jej wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo materialne lub procesowe w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2002.153.1270) . Stosownie do art.134 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawna. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawie , Sąd stwierdza , że skarga zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Spór między stronami sprowadza się do kwestii , czy będący podstawą umorzenia postępowania art. 129 ust. 2 ww ustawy o grach hazardowych , jest przepisem technicznym w rozumieniu art.1 pkt 11 dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998r. (Dz.U.UE.L.98.204.37) i czy wobec tego , przed wejściem w życie , przepis ten powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską , zgodnie z art.8 ust.1 akapitem pierwszym tej dyrektywy. Zgodzić należy się z argumentacją skargi , że Polska przystępując do Unii Europejskiej , zaakceptowała zasady jej funkcjonowania poprzez ratyfikację traktatu akcesyjnego , w tym zbiór przepisów prawa unijnego , który stanowi autonomiczny system , którego filarami są orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej mające walor rozstrzygający , wykładniczy i prawotwórczy. Podstawową zasadą obowiązującą w relacji prawa unijnego i krajowego jest zasad pierwszeństwa stosowania prawa unijnego. Z zasady pierwszeństwa wynika: 1/ nakaz niestosowania przepisów krajowych sprzecznych z (bezpośrednio obowiązującymi) przepisami prawa unijnego (pierwszeństwo w stosowaniu); 2/ zakaz stanowienia prawa krajowego sprzecznego z prawem unijnym ( nadrzędność ) ; 3/ zakaz stwierdzania wadliwości ( niezgodności ) i nieważności ( pochodnego ) prawa unijnego ; 4/ zakaz utrzymywania w mocy przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym ; 5/ nakaz uchylania lub zmiany przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym ; 6/ nakaz wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem unijnym ; 7/ zakaz wykładni prawa unijnego zgodnej z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości (vide. Bałaban , Zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej , ZNSA 2012r. Nr 4 (43). Powyższe zasady gwarantują utrzymanie jednolitej interpretacji i stosowania prawa unijnego , co z kolei jest koniecznym warunkiem funkcjonowania Unii Europejskiej. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest , że art.129 ust.2 ww. ustawy o grach hazardowych nie był notyfikowany przez Komisję Europejską, natomiast spór dotyczył tego , czy przepis ten ma charakter normy technicznej . W przypadku odpowiedzi twierdzącej, naruszenie obowiązku notyfikacji spowodowałoby bezskuteczność tego przepisu , a w konsekwencji oznaczałoby , że przepis ten nie mógł być stosowany. Powyższa kwestia była przedmiotem wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej , który w wyroku z dnia 19 lipca 2012r. , C-213/11 stwierdził , że Artykuł 1 pkt.11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego , ostatnio zmienionej dyrektywą rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006r. , należy interpretować w ten sposób , że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych , które mogą powodować ograniczenie , a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie " przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art.8 ust.1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy , w wypadku ustalenia , iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego." Powyższy wyrok został wydany w połączonej sprawie F Spółka z o.o. i inni (http://eur-lex.europa.eu), ale w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, co oznacza że jest wiążący nie tylko dla sądów krajowych prowadzących postępowanie w sprawie , lecz wiąże także sąd krajowy , pod warunkiem , że nie zwróci się on do Trybunału z własnym pytaniem . Sądy państw członkowskich powinny uwzględniać interpretację prawa unijnego wskazaną w orzeczeniach Trybunału , gdyż celem tych orzeczeń jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa unijnego we wszystkich państwach członkowskich. Nadmienić należy , że całe orzeczenie , a nie tylko jego sentencja , ma jednakową moc wiążącą. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w uzasadnieniu powyższego wyroku dokonał analizy trzech elementów definicji określenia " przepis techniczny" i uznał , że będące przedmiotem oceny art.129 , art.135 i art.138 ww. ustawy o grach hazardowych , dotyczące zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych , nie mogą być zakwalifikowane do pierwszej grupy " specyfikacji technicznych" ( pkt.27 – 30 ) , nie mogą również być zakwalifikowane do grupy trzeciej tj. określonych zakazów użytkowania ( pkt.30 – 34). Trybunał stwierdził ( pkt.35 - 36), że " przepisy krajowe można uznać za ( inne wymagania ) w rozumieniu art.1 pkt.4 dyrektywy 98/34 , jeżeli ustanawiają one (warunki ) determinujące w sposób istotny skład , właściwości lub sprzedaż produktu...". Trybunał przyjął , że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych można uznać za " inne wymagania" , ponieważ zakaz wydawania , przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry może bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami" ( pkt. 37 ). " Dokonując powyższych ustaleń , sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych , towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry , jak również liczby automatów , jakie mogą być użytkowane" ( pkt 38). " Sąd krajowy powinien również ustalić , czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych , co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (...). Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów " ( pkt.39). Analiza orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości prowadzi do wniosku , że zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych zakazujące wydawania , przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami , nie zostały automatycznie uznane za przepisy techniczne . Określenia użyte w orzeczeniu , że określone przepisy krajowe " mogą" powodować ograniczenia , czy że " mogą potencjalnie" stanowić przepisy techniczne oznacza , że ustalenie , czy takie okoliczności zaistniały należy dokonać w ramach procedury krajowej. A zatem , w sprawie należy dokonać dodatkowych ustaleń pozwalających na odpowiedź na pytania zawarte w pkt. 37 , 38 i 39 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Powyższe ustalenia winny być dokonane przez organy administracyjne , pomimo , że w ww. wyroku Trybunał Sprawiedliwości stwierdził , że "krajowy sąd powinien ustalić". Sąd , w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę , stoi na stanowisku , że powyższe określenie nie może być rozumiane wprost , ale należy dokonać interpretacji z uwzględnieniem instytucji procesowych przewidzianych w polskim prawie w ramach zasady autonomii procesowej. Krajowy sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym i jego rolą jest badanie zgodności z prawem działań i zaniechań organów administracji publicznej , natomiast nie ma kompetencji do ich zastępowania i w zastępstwie tych organów załatwiać sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Okolicznością bezsporną jest , że co do zasady, sąd administracyjny nie prowadzi własnego postępowania administracyjnego, a tylko wyjątkowo może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów w trybie art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Przyjęty zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawach model kontroli administracji publicznej nie pozostawia wątpliwości , że to do organu administracji publicznej należy konieczność ustalenia i wyjaśnienia – z uwzględnieniem wskazówek zawartych w ww. wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. – czy art.129 ust.2 ( art.135 ust.2 i art.138 ust.1) ustawy o grach hazardowych z 2009r. wprowadza warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów ( automatów). Z akt sprawy wynika , że organ administracyjny rozstrzygając wniosek skarżącej nie rozważał kwestii technicznego charakteru przepisu , który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a nadto nie rozważył ewentualnych konsekwencji uznania , że przepis ten ma charakter techniczny w rozumieniu ww. dyrektywy 98/34/WE. Podnieść należy , że jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organami zostanie ustalone , że spełni się choćby jeden z przytoczonych w treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości warunków tj. istotny wpływ spornych przepisów na sprzedaż automatów o niskich wygranych , lub istotny wpływ na właściwość tego produktu , to okoliczność taka spowoduje konieczność przyznania , że są to przepisy techniczne, zdefiniowane w treści art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 jako " inne wymagania". W przypadku ustalenia , że art.138 ust.1 ww. ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym , który nie został notyfikowany , a więc jako niezgodny z prawem europejskim , nie może być stosowany , organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie rozważą możliwość procedowania w tej sprawie na podstawie innych przepisów tej ustawy , mając na uwadze, że w sferze prawa publicznego , a w nich mieszczą się uregulowania ustawy o grach hazardowych, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca , ani wnioskowanie przez analogię. Podnieść należy , że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny i z tego względu podstawa orzekania jest materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Sąd ten nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Uznając , że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.