II SA/Rz 165/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 165/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi R. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski i garaż na działce nr ewid. 1189/4 położonej w miejscowości K. oraz przebudowa zjazdu indywidulanego na publiczny na części działki nr ewid. 1366/1 położonej w K.". W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Stan faktyczny sprawy jest następujący; W dniu 3 lipca 2012 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek R. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski i garaż na działce nr ewid. 1189/4 położonej w miejscowości K. oraz przebudowie zjazdu indywidulanego na publiczny na części działki nr ewid. 1366/1 położonej w K. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – określający jego przeznaczenie. Podał, że działka nr 1189/4 położona jest w obszarze zabudowy: mieszkaniowej, gospodarczej i terenów użytkowanych rolniczo oraz produkcyjno-usługowej. Teren objęty wnioskiem jest uzbrojony w sieci: wodociągową, elektroenergetyczną, kanalizacji sanitarnej i gazową. Działka nie jest własnością wnioskodawcy. Organ wskazał, iż wcześniej Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] ustalił dla R. K. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. Organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zarząd Dróg Powiatowych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w zamierzenia inwestycyjnego – dojazd poprzez zjazd publiczny z drogi powiatowej nr [...] relacji B. - K. przebudowany z istniejącego zjazdu indywidualnego. Przebudowa zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny – za zgodą i na warunkach Zarządcy drogi. Organ podał, że jeżeli właściciel planuje i ma możliwość posiadania dwóch zjazdów z drogi powiatowej to może je wykonać i z nich korzystać. Jeżeli w przeszłości południowym krańcem działki inwestycyjnej biegła droga dojazdowa do pól to zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. , poz. 647, dalej jako u.p.z.p.), decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest ostateczna i wiążąca dla w/w inwestycji, która musi być wykonana zgodnie z warunkami w niej zawartymi. Konkludując organ stwierdził, że wszystkie uwagi złożone przez strony postępowania zostały ujęte w decyzji. W obszernym odwołaniu S. U. reprezentowany przez pełnomocnika W. U. nie zgodził się z decyzją Wójta i podniósł nielegalne funkcjonowanie zakładu w latach poprzednich oraz uciążliwości związane z sąsiedztwem zakładu stolarskiego. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., uchyliło w całości opisaną na wstępie decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu uznało, że teza organu I instancji, iż spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj., że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego nie została poparta odpowiednim materiałem dowodowym. W szczególności Kolegium podało, że nie wykazano, iż uzbrojenie w zakresie energii elektrycznej jest wystraczające dla celów prowadzenia działalności gospodarczej w postaci zakładu stolarskiego, a inwestor nie przedłożył dokumentu świadczącego o zapewnieniu takich dostaw przez odpowiednią jednostkę organizacyjną. Złożona umowa dotyczy zaś jedynie dostaw energii na potrzeby gospodarstwa domowego i pomieszczeń związanych z prowadzeniem tego gospodarstwa. Nadto zdaniem Kolegium konieczne jest także ustalenie przez organ I instancji, czy na podstawie umowy na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków właściwa jednostka świadczyć będzie inwestorowi usługi dostarczania wody, a zwłaszcza odbioru ścieków z budynku przeznaczonego na działalność gospodarczą – zakład stolarski. W szczególności Kolegium podniosło, że z załączników do decyzji, a zwłaszcza graficznej części analizy urbanistycznej nie dość, że nie wynika, że na działce nr ewid. 1482/4 jest prowadzony jakikolwiek zakład usługowy (nie został on wskazany), to w ogóle działka o takim numerze ewidencyjnym jest niewidoczna. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że wymaga ustalenia czy działki o nr ewid. 1189/4 i 1187/3 sąsiadują bezpośrednio chociażby w jednym punkcie (na podstawie posiadanych map nie można tego przesądzić jednoznacznie), a w razie uznania, że istnieje takie sąsiedztwo – za strony postępowania uznać należy także właścicieli działki nr ewid. 1187/3 opierając się na aktualnym wypisie z ewidencji gruntów. W skardze R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a nadto o wyrażenie oceny prawnej, zgodnie z którą obowiązkiem Kolegium w przypadku, jaki zaszedł na tle badanej sprawy, tzn. wobec braku naruszeń prawa po stronie organu I instancji, jest wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że dla potrzeb projektowanej inwestycji teren nie posiada dostatecznego uzbrojenia w celu zapewnienia dostawy energii elektrycznej, 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że z materiału dowodowego nie wynika aby w obszarze analizowanym znajdowała się działka nr 1482/4, na której prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci zakładu ślusarskiego, przesądzającego o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa (kontynuacja funkcji), 3) art. 138 § 2 k.p.a., polegające na nieuprawnionym wydaniu decyzji kasacyjnej, podczas gdy nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie, a decyzja I instancji w pełni odpowiada prawu, 4) art. 140 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie, że na mapie ewidencyjnej jednoznacznie widoczne jest, że działki nr 1189/4 i 1187/3 nie posiadają wspólnych punktów, gdyż linie pionowe dzielące działki nr 1187/3 i 1187/4 oraz 1189/1 i 1189/4, nie stanowią linii prostej, a tylko wówczas działki nr 1189/4 i 1187/3 mogłyby się ze sobą stykać i rzutować na katalog stron odmienny od ustalonego w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi nie uznało ich za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu skargi w powyższych aspektach, w ocenie Sądu brak wskazanych podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: _@POCZ@__@KON@_1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; _@POCZ@__@KON@_2) teren ma dostęp do drogi publicznej; _@POCZ@__@KON@_3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; _@POCZ@__@KON@_4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; _@POCZ@__@KON@_5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowany w drodze umowy zawartej między właściwa jednostką organizacyjną a inwestorem. Po analizie zebranego w sprawie materiału w ocenie Sądu zasadne jest stanowisko SKO, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia. Znajdujący się w aktach sprawy skan umowy nr [...] z dnia 27 grudnia 2001 r. nie wskazuje, aby powyższa umowa zapewniała dostawę energii elektrycznej do budynku, w którym ma być zlokalizowany zakład stolarski i garaż. Dotyczy ona bowiem dostawy energii elektrycznej do budynku mieszkalnego w miejscowości K. [...] wyłącznie do celów własnego (I. K.) gospodarstwa domowego oraz pomieszczeń gospodarczych związanych w prowadzeniem tego gospodarstwa. Ponieważ w aktach brak jakiegokolwiek innego dowodu, z którego wynikałoby, aby dla planowanej inwestycji zapewniona została dostawa energii elektrycznej, nie wiadomo na jakich dowodach organ I instancji oparł ustalenie, że spełniona została przesłanka ustawowa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zestawienie w/w przepisów oraz treści skanu umowy przedłożonej przez inwestora absolutnie nie dawało podstaw do uznania, że spełnione zostały ustawowe warunki do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Ponadto - jak zasadnie zauważyło Kolegium - znajdujące się w aktach kopie lub skany dokumentów potwierdzone "za zgodność z oryginałem" przez inwestora, mogą co najwyżej stanowić źródło wiedzy o istnieniu jakichś dokumentów. Nie mogą natomiast być źródłem wiedzy o ich treści. Brak zgromadzenia dowodów w formie przewidzianej przez przepisy k.p.a. było uchybieniem wskazanym przez Kolegium przepisom art. 76 i 76a k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nawet pomijając powyższe, to wcześniej wskazana treść umowy o dostawę energii elektrycznej nie dawała absolutnie podstaw do uznania, że spełnione zostały przewidziane w art. 61 u.p.z.p. przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez inwestora. Wbrew treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie została też wyjaśniona kwestia infrastruktury wodno – kanalizacyjnej. Co prawda uwadze Kolegium umknęły okoliczności wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, że "w zakładzie stolarskim zatrudniony będzie wyłącznie inwestor, który będzie korzystał z węzła higieniczno – sanitarnego w swoim domu" i z tego powodu nie przewiduje się zużycia wody do celów higieniczno – sanitarnych, zaś do celów produkcyjnych woda nie jest potrzebna, jednakże w świetle danych z rejestru gruntów, z których wynika, że to nie inwestor jest właścicielem działki nr 1189/4 lecz I. K. i tak wymaga wyjaśnienia, co w takiej sytuacji oznacza określenie "w swoim domu". Ponadto w aktach także i w tym przypadku brak dowodu we właściwej formie, co do istnienia infrastruktury wodno – kanalizacyjnej (jest potwierdzony "za zgodność z oryginałem" przez inwestora skan umowy z dnia 17 października 2003 r.) a dodatkowo umowa ta została zawarta przez jeszcze inną osobę – S. C. Wbrew zarzutom skargi na podstawie znajdujących się w aktach sprawy map nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy rzeczywiście działki nr 1189/4 i nr 187/3 ze sobą nie graniczą, choćby z tego powodu, że na mapach zgodnie z procedurą potwierdzonych "za zgodność z oryginałem" teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja został obrysowany grubą czarną linią, zaś jedyna mapa, na której widoczne jest usytuowanie tych działek nie została w żaden sposób potwierdzona. Także i ta okoliczność nie została właściwie wyjaśniona, a w sytuacji gdy nie wyjaśniono jednej z podstawowych przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy, słusznie organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, choćby po to by wyeliminować możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji w przyszłości na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast faktycznie stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy załącznik graficzny do decyzji pozwala na ustalenie lokalizacji działki, na której według treści załącznika tekstowego do tej decyzji znajduje się zakład stolarski, to braki w załączniku graficznym do analizy tekstowej same w sobie nie byłyby wystarczającą podstawą do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji. Jednakże pozostałe uchybienia uzasadniały podstawy dla jej wydania, co zostało należycie przez SKO uzasadnione dlatego skarga nie mogła odnieść oczekiwanego przez inwestora skutku. Jak wynika z powyższego, wbrew zarzutom skargi decyzja organu I instancji w świetle wskazanych wyżej norm prawa materialnego, które miały stanowić jej podstawę, ewidentnie naruszała przepisy postępowania administracyjnego wskazane przez Kolegium, a to art. 7, art. 77 § 1i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenia te dotyczyły braku wyjaśnienia podstawowych i istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. W ocenie Sądu wyżej wskazane uchybienia przesądzały, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Począwszy bowiem od właściwej formy dowodów mających wykazywać przesłanki pozytywnej dla inwestora decyzji, poprzez brak wyjaśnienia jednej z podstawowych przesłanek do jej wydania, nie sposób w tej sytuacji uznać, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. brzmi następująco: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co organ należycie uzasadnił. W świetle powyższego w ocenie Sądu, brak było podstaw przewidzianych w art. 145 § 1 P.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności. Nawet wcześniej wskazane uchybienie nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.