II OSK 236/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del.WSA Tamara Dziełakowska(spr) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 573/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 573/11, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi - zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni i trafostacją, na terenie działek o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w R. przy ul. O.. Wyrok został wydany w następujących istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych i prawnych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po przeprowadzeniu nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego w odniesieniu do wyżej opisanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. powołując przepisy art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja nie jest wprawdzie wolna od wadliwości prawnych, jednak nie są to wady, o których mowa w art. 156 § 1 kpa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Kolegium zwróciło uwagę na uchybienia popełnione w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy odnoszące się do wyznaczenia na mapie stanowiącej załącznik do decyzji granic obszaru analizowanego dla potrzeb analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, ale nie zakwalifikowało ich do przypadków rażącego naruszenia prawa. Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wydane przez Kolegium decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 2 pkt 2 kpa, może mieć miejsce w sytuacji gdy wynik sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w sprzeczności z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy budowa budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym nie jest sprzeczna z przeprowadzoną analizą funkcji i cech zabudowy, a tym samym, czy może być zlokalizowana na przedmiotowym terenie. Z tego też względu uchylił decyzje podjęte w postępowaniu nieważnościowym. Odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do zgłoszonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzutu skarżącego Stowarzyszenia, że teren dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy wymagał stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz że zgoda ta może być udzielona tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego w tym przypadku nie było Sąd stwierdził, że zarzut ten jest bezzasadny. Wskazał, że z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. wynika, że dla gminy S. istniał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu [...] lutego 1994 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S., który z dniem 1 stycznia 2003 r. stracił moc (art. 67 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i w którym wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz.U. nr 121, poz. 1266), ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zaś planowane przedsięwzięcie (budynek o funkcji produkcyjno - magazynowej) niewątpliwie zmieniłoby charakter gruntu rolnego. Nadto zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą tegoż organu jest bowiem sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od wyroku wniosło Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. wskazując, że zaskarża wyrok w części dotyczącej uzasadnienia, w którym Sąd I instancji stwierdził, że "skoro w przedmiotowym planie teren, na którym ma powstać planowana inwestycja uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia to zarzut skarżącego, iż zmiana taka nie może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy jak uczyniono w niniejszej sprawie jest bezzasadny". Wniesiono o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wskazując jako podstawę skargi art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w związku z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wyjaśniło, że jest ona wnoszona głównie z uwagi na konsekwencje wynikające z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do oceny prawnej zarzutów podniesionych w skardze. Według skarżącego, Sąd I instancji mylnie zrozumiał art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że każda zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 w/w ustawy umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący przyznał, że w tzw. "starym" planie wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale nastąpiło to na cel związany z budownictwem mieszkaniowym, co uniemożliwiało wydanie decyzji o warunkach zabudowy "pod budownictwo przemysłowe związane z aktywizacją gospodarczą". Stwierdził, że nie można rozważać statusu obszaru objętego zgodą właściwego organu (ówczesnego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Wojewody Poznańskiego) w oderwaniu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Obszar nie wymaga nowej zgody, ale pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Zamiarem ustawodawcy było bowiem złagodzenie skutków utraty mocy przez te stare plany, w tym zwolnienie organów samorządu od konieczności powtarzania procedur niezbędnych dla "odrolnienia", nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i wprowadzenie automatycznie dowolności zmiany ich przeznaczenia. Zdaniem skarżącego z wykładni celowościowej art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że warunki zabudowy dla terenu rolnego i dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym można ustalić, ale pod warunkiem, że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło "odrolnienie" w nieobowiązującym planie. Skoro bowiem przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów niesamoistnych, będących uzgodnieniami dokonywanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużać" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym. Skarżący podniósł, że w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. organ stwierdzając, że teren planowanej inwestycji uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie wskazał źródła owej zgody. Nie wiadomo zatem czy organ miał na względzie "stary" plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy S. z 1994 r., czy też może decyzję Wojewody Wielkopolskiego o numerze [...] z dnia [...].02.2003 r. Zdaniem skarżącego, charakter planowanej inwestycji wskazuje, że owa zgoda, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy wynikała z w/w decyzji Wojewody, a nie ze "starego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, przeznaczenie gruntu rolnego klasy IV o powierzchni powyżej 1ha na cele nierolnicze sprzeczne z celem "odrolnienia" określonym w miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Do skargi kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie dołączyło uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], w której w § 2 wskazano, że wyraża się zgodę na przeznaczenie w planie 127,1 ha gruntów rolnych klasy IV na cele budownictwa mieszkaniowego oraz przywołaną w skardze kasacyjnej decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. podjętą na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 3 , ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm) o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV o pow. 11.422 ha na cele nierolnicze wynikające z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy S. w miejscowości R. dla działek o numerach geodezyjnych [...] – [...] w uzasadnieniu której wskazano, że zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren przeznaczono pod aktywizację gospodarczą. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. zatytułowanym "Nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych" skarżące Stowarzyszenie odwołując się do rysunku planu wywodziło, że z jego analizy nie wynika aby zgoda, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy na tzw. odrolnienie odnosiła się do terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy, co świadczy o "gołosłowności stwierdzenia" Sądu I instancji w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na wskazany w skardze kasacyjnej zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji należy w pierwszej kolejności przed odniesieniem się do postawionego zarzutu wyjaśnić, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest w rozpatrywanej sprawie wyrok Sądu I instancji w całości. Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać wskazanie czy orzeczenie jest zaskarżone w całości czy w części oraz zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W rozpatrywanej sprawie te wymogi zostały wprawdzie spełnione, jednak sposób sformułowania wniosków może wywoływać pewne wątpliwości. Skarżący wskazał bowiem, że zaskarża wyrok w części dotyczącej zacytowanego fragmentu uzasadnienia i wnosi o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślił, że wniesienie skargi motywowane jest konsekwencjami, jakie wynikają z treści art. 153 p.p.s.a. Wyjaśnić zatem trzeba, że stosownie do tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego, że wskazane unormowanie wywiera skutki w odniesieniu do przyszłego postępowania administracyjnego, a nawet sądowoadministracyjnego przyjmuje się, że strona niezależnie od wyniku sprawy sądowoadministracyjnej ma prawo do wniesienia skargi kasacyjnej, w której zakwestionuje jedynie ocenę prawną wyrażoną przez Sąd I instancji. Wiążący charakter będzie miała wówczas tj. po rozpoznaniu skargi kasacyjnej ocena prawna zawarta w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i to niezależnie od wyniku sprawy. Jak wynika bowiem z treści art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wówczas gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W sytuacji zatem, gdy strona kwestionuje wyłącznie ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w uzasadnieniu lub tylko w jego fragmencie, to powinna zaskarżyć wyrok w odniesieniu do jego rozstrzygnięcia. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wskazał, że chodzi o zmianę uzasadnienia, ale też wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania uznano, że intencją autora skargi było zaskarżenie wyroku w całości, a nie w części odnoszącej się do fragmentu uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 64 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z tego względu wszystkie twierdzenia skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i dodatkowym piśmie określonym jako "nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych", a odnoszące się do nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych nie mogły być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Twierdzenia skarżącego, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż dla terenu objętego kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją o warunkach zabudowy istniała zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż zgoda ta najprawdopodobniej wynikała z dołączonej do skargi kasacyjnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego w ogóle nie mogły podlegać weryfikacji, a to z braku zarzutu opartego na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Aprobując oczywiście w całości uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (publ. https// www. orzeczenia.nsa.gov.pl), że w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, to jednak nie można pominąć, że w rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej sformułowano wyłącznie w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię należy wskazać, że jest on niezasadny. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że zasadniczo nie jest wykluczona możliwość rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego spowodowanego jego błędną wykładnią w sytuacji, gdy zaskarżonym wyrokiem, z uwagi na naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa tj. z powodu wadliwie ustalonego stanu faktycznego, uchylono rozstrzygnięcie organu. Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że zarzut naruszenia prawa materialnego może być rozpoznany tylko wówczas gdy stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy, to jednak reguła ta dotyczy głównie tej postaci naruszenia, która polega na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, a nie jego błędnej wykładni. Na możliwość rozpoznania przez sąd kasacyjny zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię w odniesieniu do wyroku sądu I instancji uchylającego decyzje organów z powodu niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu administracyjnym wskazano m. in. w komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Jana Pawła Tarno (LexisNexis, Warszawa 2008, str. 433-434). Zatem, co do zasady, takiej możliwości w niniejszej sprawie nie można było wykluczyć. Brak jest natomiast podstaw do merytorycznego rozpoznania postawionego zarzutu z innych względów. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia, nie przesądził kategorycznie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy spełnia warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie przesądził także ze skutkiem związania w oparciu o art. 153 p.p.s.a, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyrażona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla gminy S. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 1994 r. gwarantowała spełnienie przesłanki wymienionej w tym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji odnosiło się wyłącznie do zarzutu skarżącego, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło bez uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, albowiem nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w którym taka zgoda została wyrażona. Sąd w odpowiedzi na ten zarzut związany z brakiem planu stwierdził, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dla terenu, którego ta decyzja dotyczy istniał plan, w którym taka zgoda została wyrażona. Sąd I instancji przedstawił następnie prawidłowy i niekwestionowany przez skarżącego pogląd, a mianowicie, że zgoda na tak zwane odrolnienie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie – jak zarzucało skarżące Stowarzyszenie- w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego świadczyłaby o rażącym naruszeniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem zgoda ta "nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy". Jak wynika z uzasadnienia, Sąd nie zajmował się problemem wykładni art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście celu na jaki nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Nie analizował też treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla Gminy S. przed dniem 1 stycznia 2003 r. ani decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. załączonych do skargi kasacyjnej. Nie mógł zatem, jak wywodzi skarżący "mylnie zrozumieć" treści tego przepisu w kontekście dokumentów, które nie były przedmiotem jego badania. Zatem stanowisko Sądu I instancji, co do którego skarżący wywodzi konsekwencje związania, nie obejmuje w istocie zagadnienia objętego zarzutem skargi kasacyjnej. Wyjaśnić też należy, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Przyjmuje się, że traci ona moc: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. cytowany wyżej komentarz str. 381). W rozpatrywanej sprawie nie można pominąć, że na skutek zaskarżonego wyroku sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy będzie ponownie rozpoznawana w postępowaniu administracyjnym, a zatem istotne ustalenia w sprawie mogą ulec zmianie. Przedmiotem ustaleń organu i Sądu nie były dotychczas okoliczności związane z tym, czy w istocie dla przedmiotowego terenu istniała zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Sąd I instancji wskazał jedynie, że w decyzji o warunkach zabudowy jest mowa o takiej zgodzie wynikającej z planu, a zatem zarzut skarżącego, że "zgoda taka nastąpiła w decyzji o warunkach zabudowy" uznał za bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowana przez skarżące Stowarzyszenie ocena prawna Sądu I instancji nie wyklucza możliwości dowodzenia w dalszym postępowaniu administracyjnym, że w rzeczywistości teren dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu wątpliwości Stowarzyszenia powzięte na podstawie analizy dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej i wyrażone w jej uzasadnieniu, a odnoszące się do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie były podnoszone. Powinny być zatem również objęte przedmiotem prowadzonego przed organem postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo należy nadmienić, że z analizy akt sprawy wynika, iż w postępowaniu nie brał udziału podmiot na rzecz którego Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił warunki zabudowy kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją. Uchybienie w tym przedmiocie powinno zostać wyeliminowane w dalszym toku sprawy. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadniono naruszenia punktu 5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł merytorycznie odnieść się do postawionego zarzutu naruszenia tego przepisu. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.