II SA/Sz 225/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. F. i Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę. Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Starosty, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, uznał, że pomoc przyznana Z.F. i S. F., na częściowe utrzymanie dzieci P. i G. K. w rodzinie zastępczej, wypłacona w łącznej kwocie [...]zł, za okres od [...] r., jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że analiza dokumentów znajdujących się w aktach osobowych organu wykazała, brak zgłoszenia przez rodzinę zastępczą zmiany sytuacji dochodowej i osobistej ww. dzieci. Ustalono, że comiesięczna pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci w okresie od [...] r., wypłacana była bez uwzględnienia dochodu dzieci, którym jest renta rodzinna. Organ uznał, że w takiej sytuacji kwota stanowiąca 50% dochodu dzieci była świadczeniem nienależnie pobranym. Jak wynika z akt sprawy, strony postępowania administracyjnego nie złożyły odwołania od powyższej decyzji, skutkiem tego po upływie terminu przewidzianego do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, stało się ono ostateczne. Następnie decyzją z dnia [...] r., wydaną w oparciu o art. 89, art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.) oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), działający z upoważnienia Starosty, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie orzekł wobec Z. F. oraz S. F. zwrot świadczeń nienależnie pobranych za okres od [...] r., w łącznej wysokości [...] zł. Organ wskazał, że poprzednio wydane decyzje w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia były uchylanie przez organ odwoławczy odpowiednio decyzjami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Poddając ponownej analizie zebrany materiał dowodowy, organ pierwszej instancji uznał, że niepoinformowanie przez stronę o zmianie sytuacji dochodowej miało charakter zawiniony, ponieważ strona uchybiła umieszczonemu w pouczeniu do decyzji administracyjnej, obowiązkowi niezwłocznego poinformowania o sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiązała się z podstawą do przyznania świadczeń. Organ podkreślił, że strona nie zaprzeczyła decyzji o uznaniu świadczenia w wysokości [...] zł, za nienależnie pobrane. Dodatkowo organ podkreślił, że nienależnie pobrane świadczenie uszczupliło znacząco pulę środków przeznaczanych na pomoc społeczną. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ dokonał analizy sytuacji dochodowej strony i stwierdził możliwość egzekucji świadczeń nienależnie pobranych. W szczególności stan przepływu środków na rachunku bankowym, wskazywał – według organu - jednoznacznie na możliwość spłaty ww. kwoty, bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania i funkcjonowania rodziny. Organ podkreślił, że stronie przysługuje możliwość rozłożenia należności pieniężnej na dogodne dla niej raty, ale dopiero po uprawomocnieniu się decyzji. Z. F. i S. F. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na powyższą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Odwołujący się podali, że organ pierwszej instancji wydał decyzję bez spełnienia nawet części zaleceń (organu odwoławczego), co prowadzi do konieczności, kolejny raz uchylenia przedmiotowej decyzji, a także wprowadza niepewność i to już wieloletnią do egzystencji rodziny zastępczej, stworzonej przez stronę. Według strony, okoliczności takie, jak ciągłe domaganie się przez organ zwrotu rzekomo nienależnych pobranych świadczeń, brak rozpatrzenia wniosku o umorzenie postępowania, obciążanie winą tylko świadczeniobiorców za brak należytej staranności przy poinformowaniu ich o konieczność składania oświadczeń co do pobranych świadczeń z ZUS, uzasadnia w całości prawidłowość podanych powodów odwołania. Dodali, że sformułowanie użyte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji o świadomym wprowadzeniu w błąd ośrodka pomocy społecznej, jest stwierdzeniem nieprawdziwym i dla strony wysoce krzywdzącym. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 89 i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] r. w sprawie orzeczenia wobec Z. F. i S. F. zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji uznał kwotę [...] zł za sumę świadczeń nienależnie pobranych, w okresie od [...] r., przyznanych na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci P. i G. K. w rodzinie zastępczej. Strony postępowania Z. F. oraz S. F. decyzję tę odebrali w dniu [...] r. i nie skorzystali z prawa wniesienia od niej odwołania, w związku z tym decyzja ta stała się prawomocna. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie bezspornym i ustalonym w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej jest to, że przedmiotowe świadczenie zostało nienależnie pobrane. W tym stanie rzeczy, żądanie zwrotu kwoty pieniężnej, za okres i w wysokości ustalonej na mocy decyzji z dnia [...] r., stanowiło jedynie konsekwencję wydanego i niekwestionowanego przez strony rozstrzygnięcia z dnia [...] r. Organ odwoławczy odniósł się także do możliwości zastosowania instytucji z art. 92 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tj. umorzenia, rozłożenia na raty, czy odroczenia terminu płatności nienależnie pobranego świadczenia. Kolegium podało, że odpowiednio umotywowany przez stronę wniosek umożliwia skorzystanie z powyższego prawa, a obowiązkiem organu będzie w takiej sytuacji wydanie odrębnej decyzji w tym przedmiocie. Z. F. i S. F. zakwestionowali powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podali, że w związku z brakiem podstaw prawnych i faktycznych do wydania zaskarżonej decyzji wnoszą o uchylenie jej w całości, z powodu niewykonania żadnych zaleceń Sądu z "ostatnich wyroków". Nie został również rozpatrzony wniosek strony o umorzenie ewentualnych roszczeń wobec Starosty. Zwrócili również uwagę na brak nadzoru i systemu sprawdzającego po stronie organu, i pomimo tego nałożenie obowiązku zwrotu świadczenia, przy braku jakiejkolwiek winy strony w wystąpieniu nadpłaty. Wskazali, że organy rozstrzygające obu instancji nie przedstawiły dowodu, że istniał po stronie skarżących obowiązek informowania organu o decyzjach, czy w wyrokach sądowych, co świadczy o braku interesowania się losem rodziny zastępczej i prowadzi do wniosku, że starania skarżących przed ZUS o przyznanie dzieciom świadczenia, były w istocie karą za wygranie procesu o świadczenie rodzinne. Skarżący dodali, że wszelkie uzyskane środki wykorzystali wyłącznie na utrzymanie dzieci, a konieczność zwrotu tego świadczenia, dochodzona jest bezpodstawnie i niesprawiedliwie społecznie. Zdaniem skarżących, organy obu instancji nie zbadały sytuacji świadczeniobiorców, w tym nie ustaliły do czego doprowadzi uprawomocnienie się decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę Z. F. i S. F. wniosło o oddalenie skargi wskazując, że stan faktyczny sprawy oraz przepisy, na podstawie których orzekał organ odwoławczy, zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r., apl. adw. M. J., działający z upoważnienia pełnomocnika skarżących adw. K. G., podtrzymał skargę i podniósł, że w aktach sprawy nie ma pouczenia o konieczności zgłaszania przez skarżących jakiejkolwiek informacji dotyczącej otrzymywania dodatkowych świadczeń, w związku z czym został naruszony art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. Nadto został naruszony art. 92 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez nie rozważenie przez organ możliwości umorzenia należności, a także przedawnienia obowiązku zwrotu świadczenia, o czym mowa w ust. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ust. i ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podstawową formą, w jakiej sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonana pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu administracji, podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (patrz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 217/11, opubl. w Lex nr 1137919). Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę także okoliczności powołane przez stronę, nie znalazł podstaw do uznania wadliwości wydanego rozstrzygnięcia, co tym samym świadczy o niezasadności wniesionej skargi. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149, poz. 887 ze zm.). W myśl art. 92 ust. 1 ww. ustawy, nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami przez osobę, która je pobrała. Pierwszorzędne znaczenie dla niniejszej sprawy, ma okoliczność, nie podważona przez skarżących, że mocą decyzji z dnia [...], Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie uznał, że kwota [...] zł, otrzymana przez Z. F. oraz T. F., stanowi świadczenie nienależnie pobrane na częściowe utrzymanie dzieci P. i G. K. w rodzinie zastępczej. Decyzja powyższa została wydana na skutek podjęcia przez organ postępowania z urzędu, w wyniku czego organ ustalił, że mocą umów i decyzji Starosty przyznawano skarżącym pomoc pieniężną, częściowo nienależną, gdyż ww. dzieci posiadały dochód w postaci renty rodzinnej. Rodzina zastępcza nie poinformowała organu pomocy społecznej o zmianie sytuacji osobistej i dochodowej dzieci, mającej wpływ na dotychczas otrzymywanie świadczenie z ośrodka pomocy społecznej. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, czego również skarżący nie kwestionują, że decyzja organu z dnia [....] r. została im doręczona w dniu 14 listopada 2011 r. i wobec niewniesienia przez nich odwołania, stała się ostateczna. Stwierdzenie powyższych faktów jest istotne, gdyż przedmiotem niniejszej skargi jest sprawa dotycząca decyzji administracyjnej, orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, która nie określa wysokości należnego świadczenia. Nie jest też rzeczą organów rozstrzygających w przedmiotowym trybie badanie okoliczności, które doprowadziły do niepoinformowania organu o zmianie sytuacji dochodowej i osobistej członków rodziny. Z tych względów nie mogły odnieść zamierzonego skargą skutku zarzuty o naruszeniu w tejże sprawie art. 8 i art. 9 K.p.a., oparte na przekonaniu, że brak było stosownego skierowania do strony pouczenia o skutkach niepowiadomienia organu o zmianie sytuacji dochodowej rodziny świadczeniobiorców. Jak wskazuje się w orzecznictwie przedmiotu, wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej, wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, niż orzeczenie o uznaniu samego świadczenia za nienależnie pobranego. W tego rodzaju sytuacjach mamy do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi o odmiennym przedmiocie regulacji. Zakończenie sprawy ostateczną decyzją administracyjną w zakresie orzeczenia o pobieraniu nienależnego świadczenia, zamyka stronie kwestionowanie w zwykłym trybie zaskarżenia szeregu okoliczności faktycznych, które legły u podstaw załatwienia sprawy. Zaskarżona decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ma charakter wtórny w stosunku do decyzji określającej, że dane świadczenie z pomocy społecznej zostało przez stronę pobrane nienależnie. Organ wydający decyzję na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny o systemie pieczy zastępczej, tj. w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia związany jest ustaleniami ostatecznej decyzji orzekającej uznanie, że świadczenie z pomocy społecznej było pobierane nienależnie. Organ nie może wydać decyzji nakazującej zwrot przedmiotowego świadczenia dopóki nie zostanie ostatecznie zakończone postępowanie o uznaniu świadczenia za nienależnego. Pomiędzy tymi decyzjami zachodzi klasyczna sytuacja związania prawnego. Można więc powiedzieć, że pierwsza decyzja stwierdza zaistnienie stosunku prawnego (prejudykatu), który stanowi podstawę do wydania decyzji drugiej – nakazującej zwrot świadczenia wynikającego z ustalonego pierwszą decyzją stosunku prawnego (patrz wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 320/11, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zaś chodzi o kwestię pominięcia przez organy w załatwieniu sprawy instytucji wynikającej z art. 92 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny o systemie pieczy zastępczej, należy przede wszystkim zauważyć, że w świetle ustawowo zakreślonych reguł sprawowania kontroli administracji publicznej przez sąd administracyjny, nie jest on władny badać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony legalną decyzją administracyjną, jak również badania, czy decyzja taka wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i podobnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. I SA/Wa 1151/11, opubl. w Lex nr 1145340). Sąd może natomiast skontrolować, czy organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęły się oceny, jaka wynika z danej normy prawnej dla organu. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżących, organy na wskazanym wyżej etapie prowadzenia sprawy, nie miały obowiązku poddania ocenie twierdzenia strony, czy sytuacja dochodowa rodziny umożliwia zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Obowiązujący w dniu orzekania o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, art. 92 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, stanowi bowiem podstawę do badania podnoszonych w nim kwestii w odrębny trybie administracyjnym, ale dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania objętego przedmiotem niniejszej skargi. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w oparciu o art. 92 ust. 11 ww. ustawy, strona składając uzasadniony wniosek, może jeszcze ubiegać się o umorzenie, rozłożenie na raty, czy też odroczenie terminu płatności należnej kwoty w wysokości [...] zł. Jeżeli zaś chodzi o kwestię podniesioną przez pełnomocnika skarżących na rozprawie, o nie uwzględnieniu przez organy instytucji przedawnienia roszczenia, jest on również bezzasadny. Jak wynika z treści art. 92 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej, nie wydaje się decyzji o zwrocie należnie pobranych świadczeń pieniężnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło 10 lat. Z okoliczności sprawy wynika, że organ pierwszej wydał decyzję w dniu [...] r., orzekając o zwrocie świadczenia pieniężnego za okres od [...] r. Z zestawienia podanych dat, w oczywisty sposób wynika, że w momencie podjęcia ww. rozstrzygnięcia, 10 letni upływ terminu przedawnienia zwrotu wypłaconego skarżącym świadczenia, jeszcze nie nastąpił. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w okolicznościach sprawy takiego naruszenia przez organy przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które uzasadniałby konieczność uchylenia zarówno decyzji wydanych w pierwszej oraz drugiej instancji, orzekających wobec Z. F. i S. F. zwrot nienależenie pobranego świadczenia z pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu przedmiotowej skargi.