II SA/Sz 350/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania zadań z zakresu gospodarki leśnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. S. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postepowania. Starosta decyzją z dnia [...], na podstawie dokumentu " gminy :[...]– [...]" oraz przepisów art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", skierowaną do D.S. – właściciela [...], położonego na działce Nr [...], 1. nałożył obowiązek wykonania do dnia [...] zadań z zakresu gospodarki leśnej dla lasu położonego na działce nr [...], obręb ewidencyjny, o powierzchni [...], określonych w załączniku Nr, stanowiącym integralną część decyzji; 2. zobowiązał właściciela do zgłaszania wszystkich wykonywanych czynności gospodarczych w lesie do Starostwa Powiatowego; 3. zobowiązał właściciela lasu do: 1) trwałego utrzymywania lasu i zapewnienia ciągłości użytkowania, 2) zachowania w lasach roślinności leśnej, 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że niniejsza decyzja została wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasu stanowiącego własność osób fizycznych, opracowanej z urzędu. Następnie organ I instancji zaznaczył, że właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w systemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewa, trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, opracowana inwentaryzacja stanu lasu wskazuje na konieczność wykonania określonych zadań w zakresie prawidłowego prowadzenia gospodarki leśnej, określonych w załączniku do niniejszej decyzji. Od powyższej decyzji odwołała się D.S., wnosząc o uchylenie wydanej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W odwołaniu strona podniosła, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż na dzień jej wydania nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia, uproszczonego planu urządzenia oraz inwentaryzacji, które weszło w życie w dniu [...], natomiast wcześniejsze rozporządzenie w tej sprawie z dnia [...] obowiązywało tylko do dnia [...]. W ocenie D. S. powyższe dowodzi, że w okresie od dnia [...] brak było możliwości wydania decyzji administracyjnych w oparciu o art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, a także oparcia rozstrzygnięcia o inwentaryzację sporządzoną na podstawie nieobowiązujących przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdziło, że D. S. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie. Prawo własności powyższej nieruchomości wynika z zapisów dokonanych w księdze wieczystej oraz w rejestrze gruntów prowadzonych przez Starostę. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - właściciele lasów są zobowiązani zapewnić ich ochronę poprzez kształtowanie równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenie naturalnej odporności drzewostanów, w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zwalczania nadmiernie rozprzestrzeniąjących się organizmów szkodliwych oraz ochrony gleby i wód leśnych. O tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków. Do tej kategorii gruntu została zakwalifikowana działka D. S. w ewidencji gruntów. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, nadzór nad gospodarką leśną (w tym nad działalnością w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, pozyskiwania drewna) w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa, sprawuje starosta. Stosownie zaś do art. 19 ust. 2 ustawy o lasach, dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, sporządza się uproszczony plan urządzenia lasu. Uproszczony plan urządzenia lasu oznacza plan opracowany dla lasu o obszarze, przekraczającym [...], stanowiącego kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Natomiast w odniesieniu do lasów rozdrobnionych o powierzchni nie przekraczającej [...], niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa właściwy starosta w decyzji wydanej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów (art. 19 ust. 3 ustawy). Z akt sprawy wynika, że wyniki sporządzonej na zlecenie Starosty " za okres [...], stan na [...]." wskazują na konieczność wykonania zadań w zakresie prawidłowego prowadzenia gospodarki leśnej, określonych w załączniku do zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, właściciel lasu jest zobowiązany do trwałego utrzymania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania i to niezależnie od tego, w jakim czasie nabył grunt leśny. Do obowiązków tych należy także zachowanie roślinności leśnej, ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnacja i ochrona lasu, w tym ochrona przeciwpożarowa, przebudowa drzewostanu oraz racjonalnego wykorzystania lasu w sposób zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji. W ocenie organu, nałożenie na skarżącą, jako właścicielkę lasu o pow. [...] ha obowiązków wykonania zadań z zakresu gospodarki leśnej, trwałego utrzymania lasu itd. nie narusza przepisów zarówno prawa materialnego - ustawy o lasach - jak i prawa procesowego. Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut podniesiony w odwołaniu o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. W tej kwestii wyjaśniło, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy w formie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 lipca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, wprawdzie zaczęło obowiązywać po wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże stosownie do § 10 rozporządzenia do planów urządzenia lasów, uproszczonych planów oraz inwentaryzacji lasów sporządzonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, należy stosować przepisy dotychczasowe, czyli rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez D. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie art. 19 ust.3 ustawy o lasach. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Kolegium, że zarzut podniesiony w odwołaniu o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej nie znajduje uzasadnienia. Podkreśliła, że w okresie od [...] brak było możliwości wydania decyzji administracyjnych w oparciu o art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, gdyż nie obowiązywały w tym czasie przepisy wykonawcze regulujące zasady sporządzenia inwentaryzacji lasów, a także możliwości oparcia decyzji wydanych po uchyleniu rozporządzenia, na inwentaryzacji sporządzonych na podstawie nieobowiązujących przepisów. W ocenie skarżącej, nie mają tu znaczenia przepisy przejściowe zawarte w rozporządzeniu z dnia 12 listopada 2012 r., gdyż zaczęły one obowiązywać dopiero od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. od dnia 11 grudnia 2012 r. Kwestionowana decyzja wydana została w dniu [...] i od tego dnia organ pozostaje nią związany, co oznacza, że nie mogą do niej mieć zastosowania przepisy, które weszły w życie po dacie jej wydania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i wobec niezwiązania Sądu zarzutami skargi, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty, którą to nałożono na D. S. obowiązek wykonania zadań z zakresu gospodarki leśnej dla lasu położonego na działce [...]. Podstawę wydania rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowił art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), zgodnie z którym dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do [...], nie stanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Kwestią niebudzącą wątpliwości jest obowiązek starostów sporządzenia inwentaryzacji stanu lasów rozdrobnionych o powierzchni do [...], nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Bezsprzecznie również art. 19 ust. 3 ustawy o lasach daje staroście kompetencję do określenia właścicielowi lasu, w formie decyzji wydanej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów, zadań z zakresu gospodarki leśnej. Sformułowanie użyte we wskazanym przepisie "zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja", w ocenie Sądu, w sposób wyraźny stanowi o charakterze decyzji wydawanej w oparciu o art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Decyzja ta określa jedynie zadania z zakresu gospodarki leśnej. Natomiast nałożenie obowiązku wykonania zadań z gospodarki leśnej odbywa się w trybie art. 24 ustawy o lasach. Stosownie do tego przepisu: "Jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: 1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), 2) przebudowy drzewostanu, 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym: a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku, c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji." Dokonując analizy tego przepisu należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązków wykonania zadań z gospodarki leśnej może być wydane w sytuacji, gdy właściciel lasu nie wykonuje jednego z trzech rodzajów obowiązków wynikających: 1) z mocy prawa, tj. obowiązków uregulowanych w art. 13 ustawy o lasach, albo 2) z uproszczonego planu urządzenia lasu, bądź 3) z decyzji wydanej na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, tj. decyzji konkretyzującej obowiązki dotyczące gospodarki leśnej. Starosta stwierdziwszy, że właściciel lasu zaniechał wykonania obowiązków lub zadań, których źródłem jest art. 13 ustawy o lasach, uproszczony plan urządzenia lasu lub decyzja z wydana na postawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach nakazuje ich wykonanie w decyzji, a z kolei ta decyzja może być podstawą ewentualnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Należy podkreślić, że ujęcie przez ustawodawcę decyzji określającej zadania z gospodarki leśnej i decyzji nakładającej obowiązek wykonania zadań z gospodarki leśnej w dwóch odrębnych przepisach, jednoznacznie wskazuje na ich wyodrębnienie. Każda z tych decyzji wydawana jest w oparciu o odrębną, samodzielną podstawę materialno-prawną. Decyzje te różnią się od siebie pod względem charakteru, funkcji jak i przesłanek warunkujących możliwość ich wydania. Zakres przedmiotowy omawianych decyzji nie jest zatem tożsamy, czego zdaje się nie dostrzegły organy orzekające w niniejszej sprawie. Treść obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji na stronę, będącą właścicielką lasu, wskazuje po pierwsze na to, że Starosta, powołując się na art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, faktycznie nie wydał decyzji określającej zadania, ale decyzję nakładającą zadania i obowiązki, o której mowa w art. 24 ustawy o lasach. Zdaniem Sądu, aby możliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 24 powołanej ustawy, konieczne jest uprzednie wydanie decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej. Dopiero w przypadku stwierdzenia i wykazania w ramach nadzoru, że zadania te oraz zadania wynikające wprost z przepisów ustawy o lasach nie są wykonywane, istnieje podstawa prawna do zastosowania art. 24 ustawy o lasach. Powoływana w zaskarżonej decyzji inwentaryzacja stanu lasu może być podstawą jedynie wydania decyzji w trybie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, a więc decyzji konkretyzującej obowiązki wynikające z gospodarki leśnej. Przepis art. 24 ustawy o lasach nie przewiduje możliwości władczego nałożenia obowiązku wykonania zadań z gospodarki leśnej w oparciu o inwentaryzację stanu lasu. Innymi słowy rzecz ujmując, decyzja wydana na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach ma określać obowiązki właściciela lasu z zakresu gospodarki leśnej wynikające z inwentaryzacji stanu lasu, natomiast decyzja wydawana na podstawie art. 24 ustawy o lasach ma na celu zobowiązanie tegoż właściciela do wykonania obowiązków określonych w decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, albo obowiązków określonych w art. 13, gdy właściciel lasu ich nie wykonuje. Po drugie treść obowiązków nałożonych na skarżącą w pkt 3 zaskarżonej decyzji ppkt 1 (zobowiązanie do "trwałego utrzymywania lasu i zapewnienia ciągłości użytkowania") i w ppkt 3 (zobowiązanie do "pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej") stanowi dosłowne powtórzenie art. 13 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o lasach, w którym prawodawca określił obowiązki właściciela lasów. Są to obowiązki wynikające z ustawy, a zatem nie istnieje podstawa prawa do ich określenia w drodze decyzji administracyjnej. Władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej podjęte w indywidualnej sprawie nie może nakładać na obywatela obowiązków wynikających z mocy prawa. Dopuszczalna jest natomiast w granicach przewidzianych i zakreślonych ustawą reakcja organu w przypadku, gdy podmiot zobowiązany obowiązków wynikających z mocy ustawy nie wykonuje. Przykładem takiej reakcji jest treść art. 24 ustawy o lasach, który w katalogu obowiązków, których niewykonanie obliguje starostę do wydania decyzji, wymienia obowiązki określone w art. 13 ustawy o lasach. Po trzecie, z okoliczności, że z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach wynikają określone w niej kompetencje nadzorcze starosty nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa nie wynika uprawnienie tego organu do nałożenia na właściciela lasu w trybie przewidzianym decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 tej ustawy, obowiązku "zgłaszania wszystkich wykonywanych czynności gospodarczych w lesie do Starostwa Powiatowego", o czym organ I instancji orzekł w pkt 2 zaskarżonej decyzji. Upoważnienie to nie wynika również z żadnego innego przepisu ustawy. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia, w trybie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, terminów wykonania obowiązków (fakt, że inwentaryzacja stanu lasów sporządzana jest nie przekłada się na możliwość ustalenia terminu wykonania zadań). Ponadto nie jest prawidłowe niewymienienie w rozstrzygnięciu decyzji zadań, które zostały nałożone i w tym zakresie odesłanie do załącznika (to w rozstrzygnięciu decyzji winny być określone zadania, do tego w sposób jasny i zrozumiały dla strony, która będzie je wykonywać, a załącznik do decyzji może jedynie doprecyzowywać pewne szczegóły, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca). Tak więc, w ocenie Sądu, decyzja wydana przez organ I instancji - Starostę w sposób istotny narusza art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Podzielić natomiast należy stanowisko organu odwoławczego, że inwentaryzacja stanu lasu sporządzona na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2151) może być podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Wprawdzie rozporządzenie to utraciło moc z dniem 2 lipca 2012 r. nie mniej jednak obowiązywało na dzień sporządzenia inwentaryzacji, tj. [...]. Utrata mocy aktu prawnego, na podstawie którego wykonano inwentaryzację stanu lasu nie powoduje automatycznej dezaktualizacji tej inwentaryzacji i nie pozbawia jej ważności i znaczenia dla ustaleń faktycznych. Wynika to także z § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012, poz. 1302), które weszło w życiem z dniem 11 grudnia 2012 r. W myśl tego przepisu do planów urządzenia lasu, uproszczonych planów urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, sporządzonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy - organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty, uznając tym samym, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W przedstawionym powyżej stanie prawnym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, spowodowało, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art.19 ust.3 ustawy o lasach, a naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić wyżej przedstawione oceny prawne, do czego zobowiązane są z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W tym stanie rzeczy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.