I OSK 2244/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 191/13 w sprawie ze skargi M. S., M. K., J. S. i Z. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 191/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S., M. K., J. S. i Z. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków J. S. i M. S., decyzją z dnia [...] października 2012 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Kromołowie z dnia [...] maja 1976 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...] i [...] o pow. [...]ha, położonych w Ż., wchodzących w skład gospodarstwa rolnego W. S. i J. S. M. K., M. S., J. S. oraz Z. S., jako następcy prawni W. S., wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Rozpoznając te wnioski organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy w Kromołowie z dnia [...] maja 1976 r. oparta została na art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118), zwanej dalej u.p.g.r. W myśl ust. 1 tego przepisu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. W świetle natomiast ust. 2 przejęcie przez Państwo części nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa było możliwe dalsze prowadzenie towarowej produkcji rolnej. Minister uzasadnił, że ze znajdującego się w aktach aktu własności ziemi z dnia 14 września 1973 r. wynika, że W. S. i J. S. byli właścicielami nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Gminy w Kromołowie z dnia [...] maja 1976 r. Ponadto byli właściciele nie spełniali ustawowych warunków do uzyskania renty, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W. S. i J. S. na dzień przejęcia nieruchomości, tj. na [...] maja 1976 r. mieli ukończone odpowiednio: 27 i 25 lat. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby bracia S. byli ówcześnie zakwalifikowani do jednej z grup inwalidzkich. Minister stwierdził też, iż w toku postępowania nie odnaleziono formalnego wniosku braci S. o przejęcie części gospodarstwa rolnego położonego w Ż. na własność Państwa za spłaty pieniężne. Zdaniem Ministra powyższa okoliczność nie dawała jednak podstaw by uznać, że decyzja Naczelnika Gminy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek taki mógł bowiem zaginąć lub zostać zgłoszony w innej - niż przewidziana przepisami prawa - formie. Organ podkreślił, że wprawdzie w niniejszej sprawie stosowny wniosek byłych właścicieli nieruchomości nie zdołał zachować się w aktach, ale na okoliczność, iż został on rzeczywiście złożony, bezpośrednio wskazuje treść decyzji Naczelnika Gminy w Kromołowie z dnia [...] maja 1976 r. W decyzji tej znajduje się stwierdzenie, że jest ona wydawana "po rozpatrzeniu wniosku Ob. S. W. (...) i S. J. (...)". Ponadto, po otrzymaniu omawianej decyzji bracia S. mieli możliwość zapoznania się z jej treścią, a więc także ze stwierdzeniem, że decyzja wydawana jest po rozpatrzeniu ich wniosku. W. S. i J. S. nie tylko nie wnieśli środka odwoławczego od ww. decyzji, zgodnie z prawidłowym pouczeniem w niej zawartym, ale także nie kwestionowali jej w trybach nadzwyczajnych do roku 2011. Organ wskazał, że brak jest podstaw by przyjąć, że decyzja Naczelnika Gminy w Kromołowie została wydana pomimo braku woli przekazania gospodarstwa na własność Państwa, w zamian za spłaty pieniężne. Z powyższego należy zatem wywieść, iż postępowanie Naczelnika Gminy w Kromołowie, zakończone wydaniem decyzji, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, było wszczęte na wniosek byłych właścicieli nieruchomości. Organ podkreślił ponadto, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Tymczasem stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania przez Naczelnika Gminy w Kromołowie z dnia [...] maja 1976 r. nie daje podstaw do stwierdzenia, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i sprzeczna z prawem. W niniejszym przypadku brak jest stosownych wniosków właścicieli. O domniemaniu istnienia wskazanych wniosków nie może świadczyć stwierdzenie zawarte w decyzji Naczelnika Gminy w Kromołowie, że decyzja ta zastała wydana "po rozpatrzeniu wniosku W. S. ... i J. S. ..." albowiem przytoczona treść wskazanej decyzji jest li tylko standardowym jej stwierdzeniem, nie odpowiadającym rzeczywistości. Podkreślili, że na domniemaniach złożenia wniosku przez właścicieli nie sposób się opierać skoro jeden z nich żyje – J. S., przecząc by taki wniosek złożył. Skarżący zarzucili także, że organ nie rozważył okoliczności, że w 1976 roku przejmowano na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na wskazanym terenie w oparciu o ustawę z dnia 24 stycznia 1968 roku o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnych. Nagminnie przejmowano w oparciu o wskazaną ustawę nieruchomości rolników celem utworzenia Państwowego Gospodarstwa Rolnego, które w Z. powstało. Podsumowali, że dokonano zapewne obejścia prawa i zamiast zastosować w/w ustawę z dn. 24 stycznia 1968 r. - która wymagała wielu czynności by móc nieruchomości rolników przejąć - przedmiotowe nieruchomości przejęto stosując inną, niezgodną z rzeczywistością podstawę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za odpowiadające prawu. Na wstępie swoich rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że jego rolą w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Naczelnika Gminy w Kromołowie z dnia [...] maja 1976 r., pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w treści art.156 § 1 k.p.a. Następnie Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste, przy czym organ dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. bada stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że konieczną przesłanką do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 28 ust. 1 u.p.g.r., obok braku warunków do uzyskania renty, był wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Z uwagi na wnioskowy charakter tego postępowania obowiązkiem organu nadzoru było wyjaśnienie, czy stosowny wniosek został złożony, nie ma go bowiem w aktach archiwalnych i pomimo podjętych przez organ czynności nie udało się go odnaleźć, natomiast skarżący twierdzą, że wniosku takiego nigdy nie składano. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, podzielić należy pogląd organu, że fakt, iż do dnia wydania decyzji nadzorczej nie zachował się wniosek bądź kopia takiego wniosku, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że wniosku takiego przed wszczęciem postępowania w sprawie przejęcia przez Państwo przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie było. Sąd zaznaczył, że organ nadzoru poszukiwał materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy czego dowodem są pisma Starostwa Powiatowego w Zawierciu z dnia 16 kwietnia 2012 r., Urzędu Miejskiego w Zawierciu z dnia 16 kwietnia 2012 r., Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 maja 2012 r. oraz Archiwum Państwowego w Katowicach z dnia 14 maja 2012 r. Brak kompletnego materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych dotyczących przejęcia działki w Ż. powoduje, że organ nadzoru nie mógł przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie mógł stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Sąd wskazał ponadto, że brak akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezachowanie się dokumentu sprzed ponad 30 lat nie oznacza, że dokument taki w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w Kromołowie z dnia [...] maja 1976 r. nie istniał, tym bardziej, że w decyzji tej organ wyraźnie wskazał, że zapadła ona po rozpatrzeniu wniosku W. S. i J. S. Decyzja ta nie została ponadto przez właścicieli nieruchomości zaskarżona. Jeżeli zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest po upływie ponad 30 lat od dnia jej wydania, nie sposób przyjąć, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Odnosząc się do zawartego w skardze twierdzenia, że J. S. zaprzecza jakoby składał wniosek o przejęcie nieruchomości przez Państwo, Sąd pierwszej instancji uznał je za całkowicie gołosłowne. Podobnie ocenił wyrażony w skardze pogląd, że "dokonano zapewne obejścia prawa" gdyż w 1976 r. przejmowano na własność Skarbu Państwa nieruchomości usytuowane na tym terenie na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w celu otworzenia PGR w Z. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174. ust. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.g.r. z powodu braku wniosku współwłaścicieli nieruchomości ojej przejęcie przez Skarb Państwa. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie przedmiotowej skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wnieśli ponadto o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zarówno organ jak i Wojewódzki Sad Administracyjny przeprowadzili błędną wykładnię, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisów art. 28 ust 1 u.p.g.r. Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że fakt złożenia wniosku wynika wprost z treści decyzji. Treść decyzji ma charakter subiektywny i nie wskazuje, w żaden konkretnie sposób ani kiedy, ani w jakiej formie przedmiotowy wniosek miałby zostać przez zainteresowanych złożony. Zaprzeczyli jakoby należność przyznana na podstawie zaskarżonej decyzji została im (oraz ich poprzednikowi prawnemu) kiedykolwiek wypłacona. Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji została naruszona norma wynikająca z art. 29 ust. 2 u.p.g.r. Zgodnie z aktem własności ziemi na przedmiotowej nieruchomości ciążyło obciążenie dożywocia ustanowione w myśl art. 908 kodeksu cywilnego, na podstawie nieformalnej umowy o dożywocie z 1969 r. Uprawniona z prawa dożywocia p. S. S. nie została powiadomiona o decyzji Naczelnika Gminy w Kromołowie z dnia [...] maja 1976 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i tym samym zostało naruszone jej prawo do wypowiedzenia się tym zakresie. Dalej, odnosząc się do stanowiska organu, iż przedmiotowa decyzja nie była wcześniej przez zainteresowanych kwestionowana, skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, iż wnioskodawcy byli ludźmi prostymi, pochodzącymi z terenów wiejskich. Dla człowieka o tej mentalności każde zetkniecie się z aparatem państwowym miało prawo wywoływać obawę. Biorąc pod uwagę dorobek i doświadczenia rodzinne z poprzednich okresów społeczeństwo było wówczas przyzwyczajone do godzenia się z różnymi, często krzywdzącymi praktykami aparatu państwowego. Niska świadomość prawna przyczyniła się w ogromnym stopniu do "nie upominania się o swoje" przez tak długi okres z obawy przed restrykcjami i zapewne kosztami takiej aktywności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych jej zarzutów, co do zasady podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, toczyło się w jednym z trybów nadzwyczajnych – w trybie nieważnościowym. Przypomnieć zatem wypadnie, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wymienionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. W kontrolowanej sprawie właśnie ta oczywistość naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, budzi poważne wątpliwości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że brak wniosku w aktach sprawy nadesłanych z archiwum, a zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Gminy w Kromołowie z dnia [...] maja 1976 r., nie może stanowić dowodu świadczącego o tym, że takiego wniosku W. S. i J. S. w ogóle nie składali. Kontrolując w postępowaniu nieważnościowym wspomnianą decyzję Naczelnika Gminy w Kromołowie pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. zarówno organy prowadzące to postępowanie jak i Sąd pierwszej instancji uwzględniły cały materiał dowodowy zawarty w aktach nadesłanych z archiwum. Weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie u.p.g.r. Stosownie do art. 1 tej ustawy właściciel gospodarstwa rolnego (zwany rolnikiem) mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa w zamian za rentę. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynika, że przejęcie gospodarstwa mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Rację ma zatem organ wskazując, że bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku, że gospodarstwo będące przedmiotem kontrolowanej decyzji zostało przejęte przez Skarb Państwa na podstawie wniosku jego ówczesnych właścicieli. Potwierdza to sama treść decyzji Naczelnika Gminy w Kromołowie, z której wynika, że została wydana po rozpatrzeniu wniosku W. S. i J. S. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji podniósł w uzasadnieniu wyroku, że wnioskodawcy akceptowali treść decyzji z dnia [...] maja 1976 r., gdyż nie wnieśli od niej odwołania, choć obowiązujące wówczas przepisy k.p.a. stwarzały taką możliwość, o czym zainteresowani zostali pouczeni. Znamienną jest też okoliczność, że ani wnioskodawcy, ani też następcy prawni jednego z nich, przez trzydzieści lat nie kwestionowali legalności wydanej decyzji. Dodatkowo zauważyć należy, iż strona skarżąca kasacyjnie nie dysponuje żadnymi dokumentami (a przynajmniej żadnych dokumentów w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie przedstawiła), które mogłyby stanowić dowód, że gospodarstwo rolne zostało przejęte wbrew woli ówczesnych właścicieli. Wszystko to dowodzi, że decyzja Naczelnika Gminy w Kromołowie o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, wydana została zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.g.r. Reasumując stwierdzić należy, że omówione przez Sąd pierwszej instancji dowody pośrednie nie pozwalają w sposób jednoznaczny przyjąć, że do przejęcia gospodarstwa doszło wbrew woli właścicieli. Wątpliwość ta nie pozwala uznać, że badana decyzja została wydana sposób oczywisty z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.g.r. Odnosząc się z kolei do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 u.p.g.r. wskazać przyjdzie, że przepis ten w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy, tj. w dniu [...] maja 1976 r. stanowił, że jeżeli przejmowana nieruchomość obciążona byłą na rzecz osób trzecich hipotekami lub innymi prawami ujawnionymi w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, sumę należności złożyć należało do depozytu sądu powiatowego właściwego ze względu na położenie nieruchomości, chyba że osoby, którym wymienione prawa przysługują, wyraziły zgodę na wypłacenie należności rolnikowi. W świetle takiego unormowania nie sposób przyjąć, że brak powiadomienia uprawnionej z tytułu dożywocia S. S. o tej decyzji, miał jakikolwiek wpływ na ocenę jej ważności poprzez pryzmat istnienia bądź nieistnienia wniosku o jej wydanie. Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, jako że organ nie składał w tym zakresie stosownego wniosku (art. 210 § 1 p.p.s.a.).