I OW 2/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Z. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] Spółki Gazownictwa Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Oddział Zakład Gazowniczy w [...] o zmianę załącznika graficznego do decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] sieci gazowej wraz z przyłączami gazowymi przy ul. [...] w Z. postanawia oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2012 r. Burmistrz Miasta Z. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta Z. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w [...] z dnia 4 listopada 2012 r. o zmianę załącznika graficznego do decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 sierpnia 2012 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (dz. o nr ew. [...]) sieci gazowej wraz z przyłączami gazowymi przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu wniosku podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) zawiadomieniem [...] z dnia 27 listopada 2012 r. przekazując Burmistrzowi Miasta Z., powyżej wymieniony wniosek [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w [...] wskazał, że ul. [...], na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), została pozbawiona kategorii drogi krajowej i stała się drogą gminną, której zarządcą jest Burmistrz Miasta Z. Nie jest zatem organem właściwym w sprawie zmiany przedmiotowej decyzji. Burmistrz Miasta Z. po zapoznaniu się z zawiadomieniem oraz wnioskiem stwierdził, że nie podzielił stanowiska GDDKiA ze względu na to, że wniosek dotyczy lokalizacji urządzeń w drodze publicznej kategorii drogi krajowej. Wskazał, że przed wybudowaniem obwodnicy Z. ul. [...] w Z., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z 2010 r. Nr 59, poz. 371), znajdowała się w ciągu drogi krajowej nr [...] i krzyżowała się z drogą nr [...] ul. [...]. W dniu 2 października 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie o numerze: [...] wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8 od km 575+550 do km 586+620 wraz z łącznicami węzłów oraz WIK.771.8.235.2012.SA wybudowanego odcinka drogi krajowej nr [...] od km 164+600 do 168+600. W piśmie z dnia 6 listopda 2012 r. znak [...] do GDDKiA wskazał, że w związku z oddaniem do użytkowania w dniu 2 października 2012 r. nowo wybudowanej obwodnicy Z. i W. ul. [...] znajdująca się w ciągu drogi krajowej nr [...] nie została pozbawiona kategorii drogi krajowej i nie stała się drogą gminną, gdyż nie nastąpiło zastąpienie odcinka drogi krajowej [...] nowo wybudowanym odcinkiem drogi, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, odcinek dawnej drogi krajowej nr 8 w granicach administracyjnych miasta Z. od km 576+804 do km 582+492 o dł. 5,3 km (przebiegającej ulicami [...] i [...]) zastąpiono nowo wybudowanym odcinkiem drogi nr S8 i zastąpiony odcinek drogi S8 został z mocy prawa zaliczony do kategorii dróg gminnych. W jego ocenie, zastąpienie odcinków nastąpiło w dniu uzyskania pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanego odcinka drogi S8 w dniu 2 października 2012 r., a odcinek drogi krajowej nr [...] nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi nr [...]. Na dzień 2 października 2012 r. oddano do użytkowania odcinki nowo wybudowane od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr [...] na km 164+600 do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ul. [...]. Nie wybudowano natomiast odcinka dalszego, który miał zapewnić ciągłość przebiegu drogi krajowej nr [...], tj. do połączenia z [...]. Nie sposób zatem uznać, że odcinek w części wybudowany i oddany do użytkowania zastąpił odcinek dotychczasowy drogi krajowej nr [...], tj. ul. [...]. Należy zauważyć, że stanowisko GDDKiA jakoby ciągłość przebiegu drogi krajowej nr [...] została zachowana po zastąpionym odcinku drogi krajowej nr [...] ul. [...] od km 577+500 do km 579+493 (od ronda do skrzyżowania z ul. Kościuszki) nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach czy rozstrzygnięciach organów administracyjnych i jest sprzeczne z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Podkreślił, że odcinek nowo wybudowany od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr [...] na km 164+600 do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ul. [...] nie został zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi krajowej, na mocy art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie leży w ciągu drogi krajowej nr [...]. Natomiast może zostać zaliczony do kategorii dróg krajowych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Tak więc, nowo wybudowany odcinek drogi (w planowanym nowym przebiegu drogi krajowej nr [...]) nie leży w ciągu drogi nr [...]. Odcinek ten zaczyna się na skrzyżowaniu z drogą nr [...], a kończy na skrzyżowaniu o ruchu okrężnym z drogą krajową nr [...], która stała się drogą gminną w tym samym dniu, tj. 2 października 2012 r. Nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 10 ust 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż zdaniem Burmistrza odcinek musi mieć co najmniej dwa punkty styczne z drogą którą ma zastąpić. W tym stanie faktycznym nowo wybudowany odcinek od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr [...] na km 164+600 do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ul. [...] nie jest drogą krajową lecz dwoma odcinkami łączącymi drogę krajową nr [...] z obwodnicą Z. S8 oraz odcinkiem łączącym obwodnicę Z. S8 z ul. [...]. Zdaniem Burmistrza, przebieg dróg krajowych i gminnych po dniu 2 października 2012 r. odpowiada przedstawionemu opracowaniu graficznemu przedstawiającemu przebieg dróg po wybudowaniu Obwodnicy Z. i W. po oddaniu do użytkowania w dniu 2 października 2012 r. Odcinek drogi krajowej nr [...] nie został pozbawiony dotychczasowej kategorii. Burmistrz nie uznał się za zarzadcę drogi publicznej przy ul. [...] i nie może uznać się za organ właściwy w sprawie zmiany decyzji dotyczącej umieszczenia urządzenia w drodze krajowej nr [...] wszczętej na wniosek [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Zarządcą drogi krajowej nr [...], w ciągu której znajduje się ul. [...] w Z. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W tej sytuacji uznanie się przez Burmistrza Miasta Z. za organ właściwy w przedmiotowej sprawie stanowiłoby naruszenie art. 19 i art. 20 k.p.a. i byłoby dotknięte wadą nieważności wydanych aktów administracyjnych. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Burmistrz Miasta Z. W jego ocenie, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że ul. [...] stała się drogą gminną w związku z nowym przebiegiem dróg krajowych na skutek zrealizowania inwestycji polegającej na budowie obwodnicy Z. i W. Na mocy decyzji z dnia 20 kwietnia 2009 r. znak: [...] inwestor GDDKiA uzyskał pozwolenie na budowę Obwodnicy Z. i W. w ciągu drogi krajowej nr [...] w lokalizacji od km 575+550 do km 586+620 oraz w ciągu drogi krajowej nr [...] w lokalizacji od km 164+600 do km 169+452. Decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2012 r. znak [...] udzielono zezwolenia na użytkowanie wybudowanej w ramach ww. inwestycji drogi krajowej nr [...] w jej nowym przebiegu, tj. na odcinku od km 164+600 do km 166+350 i od km 168+600 do km 168+650 drogi jednojezdniowej oraz na odcinku od km 166+350 do km 168+600 drogi dwujezdniowej wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do przełożenia ruchu drogowego. Powyższe przesądza, że droga krajowa nr [...] po zrealizowaniu inwestycji zmieniła swój przebieg, w sposób uwidoczniony na mapie. Tym samym stanowisko Burmistrza Miasta Z., że nowo wybudowana droga nie stanowi nowego przebiegu drogi krajowej [...], a jedynie łącznik drogi krajowej nr [...] z obwodnicą Z. S8 oraz obwodnicą Z. S8 z ul. [...] jest błędne, bowiem pozostaje w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym. Powołując się na treść art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej, stwierdził, że stanowisko Burmistrza Miasta Z., iż ul. [...] w Z. w dalszym ciągu biegła śladem drogi krajowej nr [...], nie ma oparcia w aktualnym stanie prawnym. Zrealizowana inwestycja polegała na przebudowie dotychczasowych dróg krajowych nr 8 i 63 i na skutek oddania ich do użytkowania ukształtowany został nowy stan prawny polegający na zastąpieniu strarodroża nowo wybudowanymi odcinakami dróg i zmianie z mocy prawa ich kategorii na kategorię dróg gminnych. Jednocześnie podał, że stanowisko Burmistrza Miasta Z. odnośnie przebiegu drogi krajowej nr [...] jest całkowicie odosobnione, bowiem przedłużenie ul. [...] poza granicami miasta Z. w lokalizacji od km 164+825 do km 165+280 oraz od km 165+333 do km 166+645 w dawnym przebiegu drogi krajowej nr [...], w dniu 31 grudnia 2012 r. przejął Wójt Gminy Z. uznając, że w nowym stanie prawnym, stał się on właściwym zarządcą drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Pod pojęciem sporu kompetencyjnego należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy czym, do sporu może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. W rozpoznawanej sprawie negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta Z., a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad dotyczył rozpatrzenia wniosku [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w [...] z dnia 4 listopada 2012 r. o zmianę załącznika graficznego do decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 sierpnia 2012 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (dz. o nr ew. [...]) sieci gazowej wraz z przyłączami gazowymi przy ul. [...] w Z. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia wymienionego powyżej wniosku jest kategoria, do której droga została zaliczona. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie stanu faktycznego należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem Burmistrz Miasta Z. wskazuje, że ul. [...] leży w ciągu drogi krajowej nr [...], natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na treść art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, podaje, że ulica ta jest drogą gminną wobec oddania do użytkowania nowego przebiegu, tj. drogi krajowej nr [...] od skrzyżowania o ruchu okrężnym na km 164+600 do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ul. [...]. W aktach sprawy brak jest zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, który wskazywałby, że nowy przebieg drogi krajowej nr [...] wyznaczony został od ronda ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Dołączenie do akt sprawy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad mapy, na której oznaczono taki właśnie przebieg drogi krajowej nr [...] nie zastępuje zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na dzień uzyskania pozwolenia na użytkowanie wskazanej drogi. Wobec powyższego należy stwierdzić, że na podstawie przedstawionych stanowisk stron i dokumentów złożonych w sprawie nie można jednoznacznie ustalić stanu faktycznego, tj. nowego przebiegu drogi krajowej nr [...] oraz dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej ustalając, który organ jest właściwy do rozpoznania sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.