IV SA/Wr 99/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 1, ust. 3 art. 5 ust. 1 pkt 1, ust, 3, art. 6 ust. 1, ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), dalej: ustawa, § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.), dalej: rozporządzenie, po rozpatrzeniu odwołania T. R., dalej: skarżąca, utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Administratora Działu Świadczeń, Sekcja Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...], nr [...] przyznającej na okres sześciu miesięcy, począwszy od dnia 1 listopada 2012 r., dodatek mieszkaniowy w wysokości 289,87 zł. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wskazano, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 41,08 m2, położonym we W. przy ul. [...]. Miesięczne wydatki mieszkaniowe, ponoszone przez skarżącą w związku z zajmowaniem lokalu, po przeliczeniu tych wydatków na powierzchnię normatywną (402,64 zł), wraz z ekwiwalentem za brak w lokalu ciepłej wody (11,46 zł), wynoszą łącznie 414,10 zł. Średnie miesięczne dochody gospodarstwa domowego skarżącej, z okresu trzech miesięcy, wyniosły 600,45 zł. Wysokość dodatku mieszkaniowego w tej sprawie, stanowiąca różnicę między wydatkami mieszkaniowymi, będącymi podstawą obliczenia dodatku, a 15% dochodu jednoosobowego gospodarstwa domowego, wynosi 324,03 zł (414,10 zł - 90,07 zł = 324,03 zł). Tak wyliczony dodatek mieszkaniowy nie mógł jednak zostać przyznany, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na powierzchnię normatywną zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dlatego decyzją organu I instancji przyznano skarżącej dodatek mieszkaniowy w wysokości 70% tych wydatków, czyli 289,87 zł (414,10 zł x 70% = 289,87 zł). Od wydanej decyzji skarżąca wniosła odwołanie wskazując, że przedstawione w punktach 11 i 12 decyzji dochody są niezgodne z prawdą. Jej jedynym dochodem jest pobierana - od kwietnia 2012 r. - emerytura w wysokości 461,49 zł brutto, a netto 423,84 zł. Wyjaśniła, że zajmuje lokal o powierzchni 41,08 m2. Uważa, że jako osobie niepełnosprawnej przysługuje jej większy metraż niż 35 m2. Organ odwoławczy wskazał, że zasady i tryb przyznawania oraz sposób ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego regulują przepisy ustawy i rozporządzenia. Przepisy te nie przewidują możliwości uznaniowego przyznawania świadczenia, a wysokość przysługującego dodatku mieszkaniowego podlega ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, zgodnie z przepisami ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek, i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni dochód na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza, w gospodarstwie jednoosobowym 175% kwoty najniższej emerytury, wynoszącej aktualnie zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r. nr 118) -799,18 zł brutto. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z informacją zawartą w sporządzonej przez wnioskodawczynię, deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego, dochód skarżącej za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wynosił 1801,37 zł, co dało miesięcznie kwotę 600,45 zł. Przy takiej wysokości miesięcznego dochodu, według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednoosobowe gospodarstwo domowe powinno na swój udział w wydatkach mieszkaniowych przeznaczyć 15% tego dochodu, czyli kwotę 90,07 zł. W kontekście zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Powołany przepis nie pozwala przy określaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne ani zaliczki na podatek dochodowy. W związku z powyższym należało dla potrzeb ustalenia dochodu skarżącej uwzględnić jej dochody brutto. Z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 września 2012 r. oraz z decyzji ZUS z dnia 27 lipca 2012 r. o wznowieniu wypłaty emerytury wynika, że w okresie deklarowanym wypłacono skarżącej łącznie kwotę 1578,72 zł, na którą składały się: emerytura za lipiec, sierpień i wrzesień 2012 r., w łącznej kwocie 1384,47 zł (461,49 zł x 3), wypłacone w sierpniu 2012 r. wyrównanie emerytury za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 31 lipca 2012 r., pomniejszone o potrącenie z tytułu zasiłku stałego, wypłacanego przez MOPS, w wysokości 194,25 zł. Do kwoty 1578,72 zł, otrzymanej z ZUS, należało również dodać (jako dochód), wypłaconą w lipcu 2012 r., kwotę zasiłku stałego (204,27 zł) i kwotę składki na ubezpieczenie społeczne (18,38 zł). Łącznie więc dochód skarżącej z okresu trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynosił 1801,37 zł (1384,47 zł + 194,25 zł + 204,27 zł + 18,38 zł), co dało miesięcznie kwotę 600,45 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35 m2. Skarżąca zajmuje natomiast lokal o powierzchni 41,08 m2. Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie przepisy ustawy, przewidują możliwość powiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2 (art. 5 ust. 3 ustawy), wtedy gdy w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku inwalidzkim lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jednak ustanowiona w tym przepisie dodatkowa powierzchnia przysługuje tylko w przypadku, gdy w danym lokalu mieszkalnym, wraz z osobą niepełnosprawną zamieszkuje jeszcze minimum jedna osoba. Pozostawienie lokalu do wyłącznej dyspozycji osoby niepełnosprawnej nie wymaga wyodrębnienia dla niej osobnego pomieszczenia. Z treści złożonego w sprawie wniosku, ponad wszelką wątpliwość, wynika, że strona zamieszkuje sama w lokalu mieszkalnym. Wobec powyższego, nawet gdyby skarżąca posiadała Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wskazujące na prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, to i tak brak byłoby podstaw do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu o 15 m2. W sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez skarżącą jest większa od powierzchni normatywnej, zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, wydatki na normatywną powierzchnię oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię (472,59 zł: 41,08 m2 = 11,5041; 11,5041 x 35 m2 = 402,64 zł). Wyliczone w ten sposób wydatki wynoszą 402,64 zł. Ponieważ lokal skarżącej nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, należało zastosować odpowiednio regułę wskazywaną w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę do obliczenia ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, na każdego członka rodziny - w konsekwencji do wydatków na lokal mieszkalny należy dodać, odpowiednio, kwotę 11,46 zł (0,5732 x 20 kW x 1 osoby = 11,46 zł). Łączne wydatki przyjęte dla potrzeb ustalenia dodatku mieszkaniowego wynoszą więc 414,10 zł (402,64 zł + 11,46 zł = 414,10 zł). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy skarżąca musi przeznaczyć na wydatki mieszkaniowe 15% dochodów gospodarstwa domowego, czyli 90,07 zł. Wyliczony dodatek mieszkaniowy, będący różnicą, między ponoszonymi za lokal mieszkalny wydatkami a kwotą jaką wnioskodawca ma przeznaczyć z własnych dochodów, osiągnąłby wartość 324,03 zł (414,10 zł - 90,07 zł). Jednak nie mógł w zostać w tej wysokości przyznany. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 10 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11,70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. W przypadku skarżącej 70% wydatków w kwocie 414,10 zł stanowi 289,87 zł i w takiej wysokości został przyznany. W skardze na omówioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła wadliwe ustalenie wysokości jej miesięcznego dochodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, dalej: ustawa oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 9 tej ustawy, dalej: rozporządzenie. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca spełniła ustawowe przesłanki, warunkujące przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zgodnie w art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Przy czym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Powołany przepis nie pozwala przy określaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne ani zaliczki na podatek dochodowy. Ustawodawca przewidział też w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35 m2 z tym, że stosownie do ust. 3 art. 5, powiększa się ją o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, jeżeli legitymuje się ona orzeczeniem powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności stwierdzającym taką konieczność. Wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1 (ust. 4). Wskazane przepisy w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Warunkiem jego otrzymania jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) posiadanie jednego z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy tytułów prawnych do lokalu; 2) osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (kryterium dochodowe); 3) zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia przez skarżącą wyżej wskazanych kryteriów do przyznania dodatku mieszkaniowego i przyznały ten dodatek. Sprawa ta nie jest sporna. Skarżąca kwestionowała natomiast wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego. Sąd w pełni podzielił argumentację organu odwoławczego wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę wskazującą, że dodatki mieszkaniowe nie są przyznawane uznaniowo, ani w uznaniowej wysokości. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, według przepisów ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek, i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Zawarta w art. 3 ust. 3 ustawy, definicja dochodów dla obliczania, czy dodatek mieszkaniowy przysługuje, lub w jakiej przysługuje wysokości, jest klarowna i jednoznaczna. Dochodem w tym znaczeniu są wszelkie przychody uzyskane przez gospodarstwo domowe w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (art. 3 ust. 1 ustawy), od których odlicza się, lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Powołany przepis nie pozwala przy określaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne, ani zaliczki na podatek dochodowy. W związku z powyższym należało dla potrzeb ustalenia dochodu skarżącej uwzględnić jej dochody brutto. Jak wynikało ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na dochód skarżącej w okresie deklarowanym, tj. w lipcu, sierpniu i wrześniu 2012 r. składały się: emerytura za lipiec, sierpień wrzesień 2012 r., w łącznej kwocie 1384,47 zł (461,49 zł x 3), wypłacone w sierpniu 2012 r. wyrównanie emerytury za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 31 lipca 2012 r., pomniejszonej o potrącenie z tytułu zasiłku stałego, wypłacanego przez MOPS, w wysokości 194,25 zł, jak również kwota zasiłku stałego (204,27 zł) i kwota składki na ubezpieczenie społeczne (18,38 zł). Załączone do skargi dokumenty potwierdzają jedynie sumę kwot zwróconych przez ZUS Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznych we W., w łącznej wysokości 1190,22 zł i potrącenie tej kwoty z wypłaconego skarżącej - w sierpniu 2012 r. - wyrównania. Dodać też trzeba, że kwota 1190,22 zł nie została wliczona do dochodu skarżącej w okresie deklarowanym. Łącznie dochód skarżącej z okresu trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynosił 1801,37 zł (1384,47 zł + 194,25 zł + 204,27 zł + 18,38 zł), co dało miesięcznie kwotę 600,45 zł. Prawidłowo wyliczony w tej sprawie dodatek mieszkaniowy, będący różnicą między ponoszonymi za lokal mieszkalny wydatkami a kwotą, jaką skarżąca ma przeznaczyć z własnych dochodów, wyniósł 324,03 zł (414,10 zł - 90,07 zł). Jednak nie mógł zostać w tej wysokości przyznany. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 10 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. W przypadku skarżącej 70% wydatków w kwocie 414,10 zł stanowi 289,87 zł i w takiej właśnie wysokości dodatek mieszkaniowy został przyznany. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.