I OSK 2043/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 81/13 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu 2) odstępuje od zasądzenia od A.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2012 r. A.K., dalej: skarżący, o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy P., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na B.K. - na podstawie art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 k.p.a., odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Pielgrzymka, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na B.K. Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. skarżący zwrócił się do Kolegium o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na B.K. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że w dniu [...] lutego 2012 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zaś decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmówiono mu tego świadczenia. Od decyzji tej wniósł odwołanie, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze ją uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wnioskodawca decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] maja 2012 r. otrzymał decyzję GOPS z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] ponownie odmawiającą prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo wypełnienia przez GOPS wszystkich zaleceń Kolegium. Jak podkreślił skarżący, decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. otrzymał w dniu [...] maja 2012 r., czyli po złożeniu skargi do WSA. Z uwagi na identyczny powód odmowy przyznania świadczenia zawarty w decyzji GOPS, uznał, że nie zachodzi konieczność ponownego zaskarżenia tej decyzji w sytuacji, gdy sprawa toczy się przed WSA. Dopiero na rozprawie w dniu [...] października 2012 r. WSA we Wrocławiu zajął stanowisko, że nie jest władny rozpatrywać skargi z dnia [...] maja 2012 r. jako, że decyzja Kolegium uchylała rozstrzygnięcie GOPS i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stąd w momencie ponownego rozstrzygnięcia należało decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. ponownie zaskarżyć do Kolegium Odwoławczego. Dopiero gdyby decyzja Kolegium była negatywna to należało złożyć na nią skargę do Sądu. Ponieważ Kolegium nie zajęło stanowiska odnośnie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w odpowiedzi na skargę, wnioskodawca dołączył ją do pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. skierowanego do Sądu, uważając to działanie za prawidłowe. Ponadto, jak podał skarżący, w momencie gdy wykonywał wskazane czynności nie miał jeszcze ustanowionego radcy prawnego, który skontaktował się z nim w późniejszym terminie. Z tych powodów, czyli niewłaściwej interpretacji złożonych zagadnień prawa administracyjnego nie podjął stosownych czynności w przewidzianym czasie, co skutkowało niedotrzymaniem terminu uprawniającego do złożenia odwołania. Ta skomplikowana sytuacja wyjaśniona została dopiero po zapoznaniu się ze stanowiskiem WSA, co upoważnia stronę do złożenia podania o przywrócenie terminu. Po przeanalizowaniu złożonego wniosku oraz akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestników postępowania. Instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Natomiast w świetle art. 58 § 1 i 2 Kpa przywrócenie przez organ terminu jest uzależnione od spełniania łącznie następujących przesłanek: - wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu, - uprawdopodobnienia przez składającego wniosek o przywrócenie terminu (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy, - wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, - dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin. Osoba zainteresowana ma zatem uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu. Strona jest obowiązana do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Zatem przywrócenie terminu jest niedopuszczalne, gdy strona dopuści się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Zdaniem organu analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika GOPS w P. nastąpiło bez jej winy. Wymieniona decyzja, zawierająca prawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia, została doręczona stronie w dniu [...] maja 2012 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki i jest niesporne w sprawie. W decyzji tej pouczono stronę także o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od jej doręczenia, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Okoliczności sprawy wskazują, że wnioskodawca miał realną możliwość złożenia odwołania w wyznaczonym terminie. Jak wykazano, mylne przekonanie strony o tym, że decyzja nie podlega zaskarżeniu w trybie odwoławczym, podczas gdy zawierała ona wyraźne i jednoznaczne pouczenie o sposobie jej zaskarżenia – nie stanowi okoliczności, która usprawiedliwiałaby przywrócenie terminu. Zatem powołane przez wnioskodawcę okoliczności nie usprawiedliwiają twierdzenia, że wystąpiła niezależna od niego przeszkoda, która istniała przez cały czas, aż do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Kierownik GOPS odmówił mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną. Równolegle w tym samym czasie, przed WSA w Wrocławiu, toczyła się sprawa z jego skargi od decyzji Kolegium w przedmiocie uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji Kierownika GOPS w P. z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającej mu przedmiotowego prawa. Strona uznała, że ze względu na tożsamość przedmiotu sporu, Sąd weźmie pod uwagę "całość problemu i się do niego ustosunkuje". Jednakże w trakcie rozprawy w dniu [...] października 2012 r. skarżący uzyskał informację, że mimo tożsamości sprawy, Sąd nie jest władny do oceny prawnej decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r., skoro skarga dotyczyła decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skarżący podkreślił, że w okresie składania wymienionych odwołań i skarg nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika procesowego, gdyż strony nie było na to stać. W momencie gdy Sąd ustanowił takiego pełnomocnika, było już po wykonaniu przez skarżącego wspomnianych czynności prawnych. Według twierdzeń skarżącego, jego wiedza prawnicza nie pozwoliła mu na "dojście do konstatacji", że mimo identyczności przedmiotu sprawy i stron należy wnieść kolejne odwołanie do Kolegium. Następnie skarżący opisując argumentację Kolegium zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wskazał że się z nią nie zgadza. Powołał się na wyrok Sądu Najwyższego, z którego wynika, że przy ocenie braku winy jako przesłance przywrócenia terminu uchybionego przez stronę należy uwzględnić wymaganie dołożenia należytej staranności człowieka przejawiającego dbałość o swoje ważne życiowe sprawy. Jak podkreślił, z przebiegu całego postępowania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że konsekwentnie odwoływał się od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., odmawiającej mu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący jeszcze raz podkreślił, że w tym czasie nie korzystał z profesjonalnego pełnomocnika, w związku z tym nie miał wiedzy, że zamiast dołączyć do akt sprawy kolejną decyzje, powinien się znowu od niej odwołać. Nie zgodził się także z twierdzeniem, że nienależycie dba o swoje i żony interesy. W jego ocenie dochował tygodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu, jak dalej wskazał, przedłożył odwołanie od decyzji Kierownika GOPS w P., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wr 81/13 uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Kolegium Odwoławcze, bez szerszej analizy materiału sprawy, oceniło jako niewątpliwe to, że uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Kierownika GOPS z dnia [...] kwietnia 2012 r. nastąpiło z winy skarżącego Kolegium Odwoławcze stwierdziło brak przesłanek do przywrócenia skarżącemu uchybionego terminu uzasadniając tym, że wymieniona decyzja, zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia, została doręczona stronie w dniu [...] maja 2012 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki i jest niesporne w sprawie. W decyzji tej pouczono stronę także o możliwości złożenia odwołana w terminie 14 dni od jej doręczenia, do Kolegium Odwoławczego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowcze stanowisko Kolegium jest zbyt daleko idące, ponieważ nie zostało poprzedzone dostatecznym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych istotnych dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Z akt sprawy wynika, że [...] lutego 2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zaś decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik GOPS, odmówił mu tego świadczenia. Od decyzji tej wniósł on odwołanie, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze ją uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wnioskodawca decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] maja 2012 r. otrzymał on decyzję Kierownika GOPS z dnia [...] kwietnia 2012 r., ponownie odmawiającą mu prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po złożeniu skargi do WSA. Z uwagi na identyczny powód odmowy przyznania świadczenia zawarty w decyzji GOPS, uznał, że nie zachodzi konieczność ponownego zaskarżenia tej decyzji w sytuacji gdy sprawa toczy się przed WSA. Na rozprawie w dniu [...] października 2012 r. Sąd poinformował skarżącego, że nie jest władny rozpatrywać skargi z dnia [...] maja 2012 r. jako, że decyzja Kolegium uchylała rozstrzygnięcie Kierownika GOPS i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji dowody te pozwalają na wnioskowanie, że Kolegium Odwoławcze niezbyt starannie oceniło wniosek o przywrócenie terminu. W tym przypadku Kolegium powinno przyjąć założenie, że przyczyna uchybienia terminu pozostawała niezależna od woli i wiedzy skarżącego (zawiłość sprawy). Z uwagi na brak profesjonalnego pełnomocnika oraz niską świadomość przepisów prawa mogące powodować błędne przekonanie skarżącego o jego sytuacji procesowej. Zdaniem WSA, okoliczności te Kolegium powinno zweryfikować poprzez ustalenie, czy taka okoliczność istotnie zachodziła, po czym wezwać skarżącego do uprawdopodobnienia jej wpływu na niedochowanie terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji zauważył także, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi tj. [...] października 2012 r. po rozpoznaniu sprawy skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] października 2012 r. (decyzja z [...] kwietnia 2012 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Kierownika GOPS z [...] lutego 2012 r. do ponownego rozpatrzenia w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) na której otrzymał informację, że rozpoznanie sprawy nie może obejmować decyzji Kierownika GOPS z [...] kwietnia 2012 r. odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Legnicy. Kolegium postawiło w niej dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wynikające z niezasadnego (błędnego) zarzutu Sądu w stosunku do SKO w Legnicy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 k.p.a., podczas gdy w ocenie organu strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie przez nią terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy, a zatem nie zaistniały okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu. Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z niezasadnego zarzutu Sądu w stosunku do SKO w Legnicy, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a., podczas gdy w ocenie organu przepisy te nie zostały naruszone – materiał dowodowy był pełny, zaś strona była pouczona prawidłowo o możliwości i sposobie zaskarżenia decyzji, którą kwestionuje. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem skargi. Zwrócono m.in. uwagę na niezachowanie przez skarżącego odpowiedniej staranności, a ponadto na wadliwe wytyczne WSA, który nakazuje wyjaśnić kwestie już udowodnione w sprawie np. to, że skarżący w dniu doręczenia decyzji nie miał ustanowionego pełnomocnika. SKO wniosło ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Trafne są bowiem oba jej zarzuty. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy rzeczywiście do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania przez A.K. doszło w sposób przez niego niezawiniony oraz, czy prawidłowe są w tym względzie ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone w sprawie postanowienie argumentując, że organ nie rozważył wszechstronnie sprawy, gdyż gdyby to uczynił, wówczas spostrzegłby, iż do uchybienia terminu przez A.K. nie doszło z jego winy, lecz wskutek zawiłości sprawy. Sąd ten wskazał, że niska świadomość prawna skarżącego doprowadziła A.K. do mylnej oceny jego sytuacji procesowej, co powinien był zweryfikować organ. Węzłowy dla niniejszej sprawy jest art. 58 § 1 k.p.a. Stosownie do niego, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna A.K. uprawdopodabnia per se, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jego winy. Po pierwsze, należy zauważyć, że już w wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 1997 r. o sygn. akt III SA 101/96, przyjęto, iż nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 maja 2001 r., V SA 1150/00). Stanowisko to zachowuje swoją pełną aktualność, o czym świadczy także najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12). Podziela je także NSA w niniejszej sprawie, albowiem urzeczywistnia ono zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Po drugie, istnienie choćby winy nieumyślnej – niedbalstwa – po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 1997 r. o sygn. akt SA/Sz 630/96; A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 58, pkt 7). Dodać także należy, że zachowanie osoby wnoszącej o przywrócenie terminu z uwagi na jego uchybienie nie z własnej winy – powinno być oceniane według obiektywnego miernika staranności. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo wyjaśnił sprawę i trafnie przyjął, że strona postępowania administracyjnego zawiniła w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Decyzja ta zawiera bowiem wyraźne pouczenie o treści: "Od niniejszej decyzji służy prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. za pośrednictwem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji". Pouczenia tego nie można uznać za wadliwe czy niejasne bądź zawiłe. A.K. był zatem świadomy zarówno możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, jak i trybu w jakim należy to uczynić. Godzi się także dodać, że A.K. znał już kodeksową instytucję odwołania, korzystał z niej bowiem już wcześniej (zob. k. 7 akt adm.). Skoro zatem uważał, że sprawa się znacznie skomplikowała, to powinien był rozwiać swoje wątpliwości co do możliwości i potrzeby skorzystania ze środka zaskarżenia od ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. np. poprzez skontaktowanie się z organem, który – stosownie do art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego – udzieliłby mu stosownych wyjaśnień i wskazówek. A.K. nie skorzystał z tej możliwości, a zarazem był prawidłowo pouczony w decyzji o przysługujących mu środkach zaskarżenia. Tym samym uznać należy, że niedochowanie przez niego terminu do złożenia odwołania nastąpiło w wyniku niedbalstwa skarżącego w zakresie dbałości o swoje interesy. Uniemożliwiało to zatem organowi przywrócenie skarżącemu terminu do złożenia odwołania na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., gdyż nie zostały spełnione przesłanki z tego przepisu. Warto też wskazać, że zaaprobowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji prowadziłoby do pozbawienia organów pewności działania właśnie w sprawach skomplikowanych czy zawiłych, gdyż strony mogłyby powoływać się na tę cechę spraw jako tłumaczącą zaistniałe w nich uchybienia terminom i uzasadniającą ich przywrócenie. Byłoby to nie do pogodzenia z konieczną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) sprawnością aparatu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od zasądzenia kosztów odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.