VII SA/Wa 167/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie samodzielności lokalu oddalono skargę Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012r. na podstawie art. 218 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz.1071 z 2000 r.), dalej kpa, w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r o własności lokali (Dz. U. z 200r., nr 12, poz 136) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku K. S. – odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal oznaczony nr 1 na załączonej do wniosku inwentaryzacji, położony w budynku przy ul. [...] w [...] stanowi samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, iż w dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia, że lokal nr 1 zaznaczony na załączonej do wniosku inwentaryzacji stanowi samodzielny lokal mieszkalny. W trakcie prowadzonego postępowania, ustalono, że budynek przy ul. [...] jest parterowym budynkiem mieszkalnym, murowanym, podpiwniczonym z pomieszczeniami przeznaczonymi na cele mieszkalne, wybudowanym przed 1939 r. oraz, że budynek zawiera dwa samodzielne lokale mieszkalne. Zgodnie z art. 218 kpa organ wydając zaświadczenie potwierdza fakty albo stan prawny na podstawie danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W dniu [...] lipca 2012 r. oraz [...] sierpnia 2012 r. wpłynęły zawiadomienia z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wizji w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...] w [...]. W wyniku przeprowadzenia w dniu 12 października 2012 r. kontroli nieruchomości przy ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w centralnej części budynku znajduje się klatka schodowa, z której po prawej stronie znajduje się wejście do przedpokoju, a z niego wejście do dwóch pokoi i łazienki (jeden z tych pokoi, gdzie obecnie zlikwidowano instalację wodno-kanalizacyjną, poprzednio pełnił funkcję kuchni) natomiast z lewej strony klatki schodowej znajduje się wejście do przedpokoju, a z niego wejście do pokoju, kuchni oraz łazienki. Stwierdzono także, że w budynku nie dokonano żadnych zmian w stosunku do przegród budowlanych, zmieniono jedynie funkcję jednego z pomieszczeń - kuchni na pokój. W złożonej przez wnioskodawcę, do wniosku o wydanie zaświadczenia, inwentaryzacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] zawarto zapis, że samodzielny lokal mieszkalny powstał w wyniku modernizacji budynku i połączenia poprzednio istniejących lokali nr 1 i nr 2. Jak wynika z przeprowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] kontroli żadnego połączenia istniejących dwu lokali mieszkalnych nie było, gdyż w budynku nie dokonano żadnych zmian w stosunku do przegród budowlanych, czyli są to w dalszym ciągu dwa zespoły izb, każdy wydzielony trwałymi ścianami, posiadające odrębne wejścia z części wspólnej jaką jest klatka schodowa. W ocenie organu zlikwidowanie w jednym z lokali mieszkalnych kuchni, poprzez likwidację instalacji wodnokanalizacyjnej i zmienieniu funkcji pomieszczenia z kuchni na pokój, nie powoduje, że lokal ten przestaje być samodzielnym lokalem mieszkalnym, tym bardziej, że przepisy techniczno-budowlane nie wymagają istnienia kuchni lub wnęki kuchennej w mieszkaniach w budynkach jednorodzinnych. W budynku mieszkalnym przy ul. [...] znajdowały się i wciąż znajdują się dwa odrębne lokale mieszkalne, nie połączone w żaden sposób ze sobą. W budynku nie dokonano żadnych zmian w stosunku do przegród budowlanych, więc znajdujące się na rzucie parteru dwa lokale mieszkalne oznaczone jako jeden o numerze 1, nie stanowią jednego zespołu izb, tylko dwa zespoły izb, każdy wydzielony trwałymi ścianami, posiadające odrębne wejścia z części wspólnej jaką jest klatka schodowa, co nie spełnia przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]listopada 2012 r. działające na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt. 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia K. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. Organ odwoławczy podał, iż w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wyznacznikiem samodzielności lokalu jest wydzielenie go w obrębie budynku trwałymi ścianami. Przepisy nie przewidują powoływania się na inne, niż wymienione, kryteria oceny samodzielności lokalu, a co za tym idzie organy orzekające w sprawie nie mogą stosować do jej rozstrzygnięcia innych przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy podał, iż dokonał oględzin omawianego budynku i stwierdził, że zmieniono jedynie funkcje jednego z pomieszczeń - kuchni na pokój, co nie zmienia sposobu użytkowania tego obiektu i nie oznacza, że nie dokonano przebudowy parteru w budynku. W związku z zarzutem zawartym w zażaleniu, że w pokoju nie było instalacji wodno kanalizacyjnej Kolegium wyjaśniło, że wynika to z inwentaryzacji budowlanej z 1990r. stanowiącej załącznik do zaświadczenia z dnia 13 września 1990r. Ponadto w ocenie organu okoliczność, że cały budynek był wykorzystywany przez rodziców skarżącego jako jedno mieszkanie nie przesądza o tym, że obecnie są to dwa lokale mieszkalne w rozumieniu art. 2 ust. 2 powołanej ustawy. Jak wynika z orzecznictwa sądowo administracyjnego najważniejsze dla możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu jest to, czy lokal spełnia wymóg samodzielności pod względem wydzielenia trwałymi ścianami i pod tym względem, że do pełnienia przypisanej mu funkcji nie wymaga korzystania z innych lokali, a nie to czy spełnia aktualnie obowiązujące normy techniczne. Organ podał, iż w budynku znajdują się dwa pomieszczenia nazwane łazienką, co potwierdza zaświadczenie Wydziału Architektury z dnia [...] września 1990r. W inwentaryzacji skarżącego załączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia drugie z tych pomieszczeń nazwano WC i nie wynika z akt sprawy by były dokonywane zmiany w przeznaczeniu tych pomieszczeń. W ocenie Kolegium przedstawiony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza by w budynku przy ul. [...] istniał jeden lokal mieszkalny w rozumieniu powołanej wyżej ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. S., wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia organu I instancji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 kpa i art. 218 § 2 kpa - poprzez nieprzeprowadzenie w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego pozwalającego na dokonanie ustaleń, które pozwoliłyby na urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego na podstawie zgromadzonych dokumentów, a w konsekwencji dokonaniu błędnych ustaleń, iż w nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajdują się dwa lokale mieszkalne; - art. 218 § 1 kpa - poprzez niewydanie przez organ I instancji zaświadczenia potwierdzającego aktualny stan prawny; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa - poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy bez zastrzeżeń błędnego stanowiska organu I instancji. Naruszenie prawa materialnego: - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 o własności lokali poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że w budynku przy ul. [...] w [...] istniał jeden lokal mieszkalny, a także przyjęcie, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu powołanego przepisu ustawy może być lokal nie wyposażony w łazienkę, a jedynie miskę ustępową i umywalkę, a także nie wyposażony w kuchnię. W ocenie skarżącego rozpatrując przedmiotową sprawę niezbędnym było szczegółowe i wnikliwe dokonanie ustaleń faktycznych, poprzez zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego oraz obiektywną i rzetelną ocenę dowodów. SKO przyjęło, że w pokoju nie było instalacji wodno – kanalizacyjnej. Tymczasem dowody nie potwierdzają istnienia tejże instalacji wodno - kanalizacyjnej, a jedynie, że pokój pełnił funkcję kuchni, co jak zostało wielokrotnie podkreślone, było spowodowane obecnością w tymże pokoju pieca kaflowego, na którym istniała możliwość podgrzewania posiłków i który ogrzewał pomieszczenia. Skarżący w toku postępowania wskazywał, iż nieprawdą jest jakoby w pokojach po prawej stronie korytarza kiedykolwiek znajdowała się instalacja wodno - kanalizacyjna, a zatem nie można było jej zlikwidować. Podkreślał także, iż określenie "klatka schodowa" nie odzwierciedla rzeczywistości, bowiem trzech stopni (schodów) trudno określić "klatką schodową". Dodatkowo skarżący zaznaczył, że po prawej stronie korytarza nie znajduje się łazienka, ponieważ jest tam tylko pomieszczenie o pow. 4 m2, w którym jest tylko miska ustępowa i umywalka. Skarżący na udowodnienie swoich twierdzeń, załączył jako dowód w sprawie wykonaną na jego zlecenia przez Ośrodek Rzeczoznawstwa i Techniki Budowlanej Oddziału [...] Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa opinię nr [...] autorstwa mgr. inż. Arch. P. Ż.. W opinii stwierdzono, że w budynku przy ul. [...] w [...] nie można wydzielić więcej niż jednego lokalu mieszkalnego. Stan faktyczny jest taki, że w budynku znajduje się jedna kuchnia, łazienka i wydzielony ustęp. Postępowanie mające na celu dokonanie ustaleń faktycznych i prawnych, które następnie powinny znaleźć potwierdzenie w zaświadczeniu nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o dwóch odrębnych lokalach. Lokal bowiem nie spełnia przesłanek jakie wyznacza ustawodawca dla samodzielnych lokali mieszkalnych. Nie można bowiem uznać, że dwa pokoje bez łazienki ani kuchni służą do stałego pobytu ludzi, a tym bardziej że służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przedmiotowy budynek został wybudowany jako dom jednorodzinny. Z jedną łazienką, jednym WC i jedną kuchnią. Jeżeli w chwili obecnej zgodnie z prawem nie jest możliwe wyodrębnienie dwóch lokali organ, na wniosek, wydać powinien zaświadczenie o samodzielności jednego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, albowiem brak było podstaw do wydania zaświadczenia, o żądanej przez skarżącego treści. Sąd nie podziela jednakże wszystkich rozważań, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na wstępie wskazać należy, iż wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym przewidują przepisy zawarte w art. 217-220 kpa. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś - jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Z powyższego wynika zatem, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się zatem do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Ze złożonego wniosku wynika, że dotyczył on wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal oznaczony nr 1 na załączonej do wniosku inwentaryzacji, położony w budynku przy ul. [...] w [...]e stanowi samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zaznaczyć należy, iż w postępowaniu o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali obowiązują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 217-220. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Artykuł 2 ust. 1 przesądza, że przedmiotami odrębnej własności mogą być zarówno lokale mieszkalne, jak i użytkowe, a więc o tym, że możliwość ustanowienia odrębnej własności lokali nie zależy od ich funkcji, a ustawa reguluje kwestie związane z wszystkimi lokalami - tak mieszkalnymi, jak i użytkowymi. Przepis art. 2 ust. 1 u.w.l., używając pojęcia samodzielnego lokalu mieszkalnego, wskazuje jednocześnie, że o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego określona cecha - samodzielność. Zatem nie jest dopuszczalne ustanowienie odrębnej własności i sprzedaż części lokalu, izby, pomieszczenia, jeśli nie mają one cech samodzielnego lokalu i w związku z tym nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami lokalowymi. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż nieruchomość przy ulicy [...] to budynek jednokondygnacyjny, parterowy o powierzchni zabudowy – 151,20 m 2 i powierzchni użytkowej – 109,04 m 2., częściowo podpiwniczony. Na parterze budynku znajdują się: 4 pokoje, kuchnia, łazienka, WC, przedpokój i korytarz. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, iż budynku, który obejmuje jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu. Pogląd taki zawarty został w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. , sygn. akt III CZP 85/10., (LEX nr 612265), a skład orzekający w niniejszej sprawie wypełni go podziela. Sąd Najwyższy podał, iż stosownie do art. 46 § 1 k.c., części budynków trwale z gruntem związanych mogą zyskać status nieruchomości wtedy, gdy stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Lokal będący częścią budynku, który ma cechy samodzielnego w rozumieniu ustawy o własności lokali (art. 2 ust. 1 u.w.l.), może stać się przedmiotem prawa odrębnej własności. W takim przypadku powstaje tzw. nieruchomość lokalowa. Prawo odrębnej własności lokalu ma charakter złożony, jest bowiem z nim konstrukcyjnie związane prawo do udziału w nieruchomości wspólnej (art. 3 ust. 1 u.w.l.), którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 u.w.l.). Opisywanie cech lokalu znajdującego się w budynku i wskazywanie na jego "samodzielność" w przytoczonym znaczeniu jest uzasadnione wówczas, gdy istnieje potrzeba odgraniczenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku, w którym lokal się znajduje. Potrzeba takiego odgraniczenia samodzielnych lokali w budynku przez uczynienie ich zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne z tego względu, że różne osoby mogą korzystać z części budynku wyodrębnianych jako samodzielne lokale, różne osoby czynią na nie nakłady, pobierają z nich pożytki, a ostatecznie chcą je też uczynić przedmiotem obciążania i rozporządzania. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku - poza lokalem, którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia - znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal, to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie da się wówczas wskazać takich części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008 r., III CZP 10/08, OSNC 2009, nr 4, poz. 51). W rezultacie należy dojść do wniosku, że lokal pokrywa się wówczas fizycznie z budynkiem, gdyż wszystko w budynku jest lokalem lub częścią składową tego lokalu. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że z uwagi na unormowanie art. 217 kpa i art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy o własności lokali nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez stronę skarżącą treści, czego konsekwencją winna być odmowa wydania żądanego zaświadczenia. Wobec faktu, że zaskarżone postanowienie, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, Sąd uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.