II GSK 2423/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2547/12 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. F. 1210 (tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2547/12, oddalił skargę J. F. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (w skrócie: SKO) z dnia 25 września 2012 r., nr .w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Burmistrz G. M. decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. cofnął skarżącemu zezwolenie nr . z dnia 26 listopada 2010 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W ocenie organu zaistniały przesłanki do cofnięcia zezwolenia określone w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz. 473 z późn. zm.; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), bowiem skarżący przedstawił fałszywe dane w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za rok 2010. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją SKO z dnia 25 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Skarżący w dniu 14 stycznia 2011 r. złożył oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w należącym do niego sklepie w G. M.. Z wydruku wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w 2010 r., wynika, że podana przez skarżącego wartość sprzedaży napojów alkoholowych była zawyżona, a tym samym zaistniała przesłanka określona w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z tym przepisem, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych podlega cofnięciu w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym jest mowa w art. 111 ust. 4 ustawy. Zdaniem Sądu kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem rozumienie pojęcia "fałszywych danych". Jak wywodzi skarżący, nie można stawiać znaku równości pomiędzy danymi nieprawidłowymi, a danymi fałszywymi, a on dopuścił się jedynie pomyłki. Ktoś, kto się myli, działa pod wpływem błędu, nie dokonując fałszerstwa. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że sfałszować dokument można jedynie w sposób świadomy. Zresztą skarżący sam dokładnie wyjaśnił, że na gruncie prawa administracyjnego nie ma znaczenia fakt, czy fałszywość zeznania ma charakter świadomy, czy nieświadomy. Zdaniem Sądu jako dane fałszywe należy rozumieć dane nieodpowiadające rzeczywistości. Należy mieć nadto na względzie, że skarżący, będąc przedsiębiorcą, powinien w profesjonalny sposób prowadzić działalność gospodarczą. Decydując się na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych skarżący powinien posiadać niezbędną wiedzę na temat zasad prowadzenia tej działalności. Wyrazem zachowania należytej staranności jest również obowiązek zgłoszenia zgodnego z prawdą oraz rzetelnego oświadczenia, o którym stanowi art. 111 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Poza tym w sytuacji, gdyby skarżący miał wątpliwości, jaką wartość powinien podać, winien zażądać wyjaśnienia - sformułowania "pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim", a przed złożeniem oświadczenia sprawdzić wielkość sprzedaży w dokumentacji księgowej prowadzonego sklepu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przy rozpatrywaniu sprawy art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.). Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Sąd nie dostrzegł też naruszenia w toku kontrolowanego postępowania konstytucyjnie zagwarantowanej zasady proporcjonalności, wyrażonej również – w ocenie skarżącego - w art. 7 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną wniósł J. F., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez uznanie, że omyłkowe wskazanie przez skarżącego w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2010 r. kwoty wyższej o 1707,57 zł od rzeczywistej sprzedaży świadczy o podaniu przez niego fałszywych danych, a w konsekwencji, że zaistniała przesłanka do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., co polegało na braku wszechstronnego rozpatrzenia i wyjaśnienia okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało wydaniem wyroku niezgodnego z prawem. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej, w jej granicach, sprawie stan faktyczny pozostaje bezsporny. Skarżący w oświadczeniu, kształtującym wysokość opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych na rok 2011 podał wyższą od rzeczywistej wartość sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzedzającym. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 111 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wysokość rocznej opłaty uzależniona jest od rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, przy czym, rzecz uogólniając, im wyższa wartość sprzedaży tym wyższa jest opłata roczna. Opłata ta, co wynika z treści art. 111 ust. 1 omawianej ustawy pobierana jest w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z treści zacytowanego przepisu oraz regulacji zawartej w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że ustawodawca nałożył na podmioty, którym udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązek współfinansowania, poprzez uiszczanie opłaty, działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Niewywiązanie się z tego obowiązku pociąga określone sankcje administracyjne, takie jak wygaśnięcie zezwolenia (w przypadku niezłożenia oświadczenia w terminie lub niedokonania wpłaty w terminie), czy też jego cofnięcie, w przypadku określonym w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przepis ten stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4. Jak już wcześniej wskazano wysokość wpływów do budżetu gminy z tytułu opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uzależniona jest od wielkości sprzedaży alkoholu w poprzednim roku kalendarzowym. Zatem, zaniżenie przez sprzedawcę wartości sprzedaży napojów alkoholowych, skutkuje zmniejszeniem wpływów do budżetu gminy. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia opłaty rocznej uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Nie można bowiem w procesie wykładni powołanego przepisu pominąć regulacji kształtujących roczną opłatę, jak i celów, dla których opłata ta została wprowadzona. Nie można również nie dostrzec, że zagrożenie tak rygorystyczną sankcją ma na celu przeciwdziałanie sytuacji, w której na skutek przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu o rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych, wysokość rocznej opłaty będzie zaniżona, a tym samym udział podmiotu posiadającego zezwolenie w finansowaniu działań, określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, będzie niższy niż określony przez ustawodawcę poprzez kryterium wartości sprzedaży napojów alkoholowych. Jest rzeczą niesporną, że taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Przyjęcie, że dla zastosowania sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wystarczającym jest przedstawienie fałszywych danych, bez odniesienia relacji, jaka zachodzi pomiędzy tymi "fałszywymi danymi", a ustaloną w oparciu o nie opłatą roczną, rodzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności takiej wykładni z zasadą proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału (m.in. wyroki z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78; 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06). W orzeczeniach dotyczących tej zasady Trybunał sformułował test proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności obejmujący m.in. odpowiedź na pytanie czy określona regulacja może doprowadzić do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu i czy efekty tej regulacji są proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na jednostki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia omawianego przepisu dokonana przez organy obu instancji i zaaprobowana przez Sąd I instancji pomija wypracowany przez Trybunał Konstytucyjny test proporcjonalności. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 91/11. Jednakże stanowisko to zostało wyrażone na tle innego stanu faktycznego sprawy. W realiach tamtej sprawy przedsiębiorca zaniżył wartości sprzedaży napojów alkoholowych, co skutkowało zmniejszeniem wysokości wpływu do budżetu gminy z tytułu opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Natomiast w tej sprawie, o czym już była mowa, skarżący zawyżył wartość sprzedanego alkoholu w roku poprzedzającym ustalenie wysokości opłaty rocznej za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W związku z tym nie doszło do nieuprawnionego zaniżenia opłaty za korzystanie z zezwolenia. W takiej sytuacji zastosowanie sankcji, określonej w art. 18 ust.10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości pozostaje w sprzeczności z celem, dla którego ustawodawca wprowadził opłatę za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i dla jego realizacji określił konsekwencje przedstawienia "fałszywych danych". Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Uznając przy tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Sąd II instancji stwierdził naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez błędną jego wykładnię i w jej efekcie niewłaściwe zastosowanie. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.