II OSK 2328/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 550/13 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [....] "P." z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 550/13, rozpoznając skargę [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] stycznia 2006 r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy przez P. SA w W. stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży kościoła pod wezwaniem [...] w Ż. przy ul. [...]. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. P. SA w W. na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z 14 lutego 2005 r. zamontował na wieży kościoła pod wezwaniem [...] w Ż. przy ul. [...] stację bazową telefonii komórkowej składającą się z czterech anten sektorowych, jednej anteny radiolinii oraz urządzenia obsługującego te anteny. Następnie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące zastosowania art. 48 Prawa budowlanego do zainstalowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, które zakończyło się ostatecznie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] stycznia 2006 r. o umorzeniu postępowania. Skarżące Stowarzyszenie podaniem z 31 sierpnia 2009 r. wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] stycznia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek tego żądania, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z [...] września 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie skarżącego Stowarzyszenia decyzją z [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. Skarga skarżącego Stowarzyszenia na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2011 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2387/10. Z kolei ten wyrok został uchylony na skutek skargi kasacyjnej skarżącego Stowarzyszenia wyrokiem NSA z 16 stycznia 2013 r., sygnatura akt Il OSK 1706/11, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że naruszono art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez to, że Sąd pierwszej instancji zamierzenie inwestycyjne traktował wyłącznie jako instalowanie anten na obiekcie budowlanym z pominięciem obsługujących je urządzeń. W związku z tym NSA zauważył, że z projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia robót budowlanych wynika, że inwestycja obejmuje dwa etapy. Po pierwsze, montaż na dzwonnicy czterech anten sektorowych oraz jednej anteny radiolinii. Po drugie, budowę urządzenia obsługującego stację radiofonii komórkowej zlokalizowanego w nieistniejącym w chwili zgłoszenia robót budowlanych pomieszczeniu gospodarczym, przylegającym do dzwonnicy. Zdaniem NSA dowodzi to, że inwestycja polegała na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na którą składały się montowane na wieży anteny oraz urządzenia obsługujące stację. Dalej wskazał, że Sąd pierwszej instancji pominął w swych rozważaniach analizę dopuszczalności tak rozumianej inwestycji, a w szczególności konieczność uzyskania przed jej rozpoczęciem pozwolenia na budowę. Sąd kasacyjny uznał też, że wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak sprzeciwu właściwego organu wobec zgłoszenia robót budowlanych w każdym przypadku sankcjonuje legalność wykonanych w takim przypadku robót budowlanych. Zdaniem NSA w przypadku wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, od którego nie wniesiono sprzeciwu, organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Sąd drugiej instancji nie podzielił też stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego inwestycja, której dotyczy sprawa, nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie NSA obowiązujące wówczas przepisy, przy czym zarówno w czasie zgłoszenia robót budowlanych, jak i w czasie postępowania w sprawie legalności wykonanych na podstawie tego zgłoszenia robót budowlanych, dawały podstawę do przyjęcia, iż inwestycja ta wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W związku z tym NSA stwierdził, że rozważenia wymagało, czy brak raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowiska, a co za tym idzie - zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz brak koniecznego udziału społeczeństwa w tym postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie NSA art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonywania w rozpoznawanej sprawie zgłoszenia robót budowlanych nie dotyczyły instalowania urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Instalacja tego rodzaju urządzeń wymagała w ocenie tego Sądu pozwolenia na budowę. Uwzględniając w tych okolicznościach skargę skarżącego Stowarzyszenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w przytoczonym wyroku NSA. Następnie, po obszernym przytoczeniu wywodów NSA, uznał, że ocena dokonana przez organy administracji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia wskazanych przez Sąd drugiej instancji okoliczności. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uwzględnił. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości, wniosła P. Spółka z o.o. w W. Przytaczając podstawy kasacyjne zarzucono naruszenie przepisów postępowania powodujące nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. I tak zarzucono naruszenie: - art. 67 § 5 i art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy oraz niedoręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem pełnomocnikowi P. Spółka z o.o. w W. i tym samym pozbawienia tej strony możności obrony praw przed Sądem pierwszej instancji, co spowodowało nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., - art. 33 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. poprzez doręczenie zawiadomienia o rozprawie oraz odpisu wyroku z uzasadnieniem nieistniejącej już P. SA w W. i w rezultacie niezapewnienie udziału w postępowaniu P. Spółce z o.o. w W., co spowodowało nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadniając te podstawy kasacyjne podniesiono, że 7 maja 2012 r, doszło do przekształcenia P. SA w W. w P. Spółka z o.o. w W. w wyniku czego 22 maja 2012 r. P. SA w W. został wykreślony z rejestru przedsiębiorców. Podkreślono, że choć P. Spółka z o.o. w W. wstąpiła w prawa i obowiązki P. SA w W., to jednak pozostaje odrębnym podmiotem prawa. Uzasadnione jest więc, zdaniem przedsiębiorstwa wnoszącego skargę kasacyjną – twierdzenie, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji jest nieważne na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a, jako że odbyło się z udziałem strony nieposiadającej zdolności sądowej. Ponadto przytaczając podstawy kasacyjne zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niezastosowaniu art. 105 § 1 k.p.a. i błędnym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną umorzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. było zgodne z prawem. Natomiast naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegało na usunięciu z obrotu prawnego decyzji organów I i II instancji, pomimo że nie są one dotknięte sankcją nieważności, a w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Po drugie, art. 141 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które ogranicza się do przytoczenia fragmentów uzasadnienia wyroku NSA z 16 stycznia 2013 r., sygnatura akt II OSK 1706/11, które z kolei opiera się m.in. na wyroku NSA z 27 września 2012 r., sygnatura akt II OSK 1013/11, wydanym w odmiennym stanie prawnym, mianowicie wówczas gdy obowiązywał art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Przytaczając podstawy kasacyjne zarzucono też naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie tych przepisów, przy czym podniesiono, że błędnie uznano, iż roboty budowlane, których dotyczy sprawa, wymagały pozwolenia na budowę. W końcu zarzucono naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, mimo że przepis ten nie obowiązywał w czasie wykonywania robot budowlanych, których dotyczy sprawa. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Wbrew jej zarzutom w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie zgłosił się pełnomocnik P. Spółki z o.o. w W. Zgłosił się on w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w którym wydano wyrok z 16 stycznia 2013 r., sygnatura akt II OSK 1706/11. Przy czym zgłoszenie to nastąpiło dopiero po wydaniu wyroku przez NSA, mianowicie pismem z 17 stycznia 2013 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Okoliczności te są istotne, gdyż zgodnie z ówcześnie obowiązującym § 78 zarządzenia Prezesa NSA z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny prowadził odrębne od akt wojewódzkiego sądu administracyjnego akta sprawy ze skargi kasacyjnej. Zgłoszenie się pełnomocnika P. Spółki z o.o. w W. nie było zatem skuteczne wobec Sądu pierwszej instancji, gdyż o nim nie wiedział. Tym samym nie można zarzucić temu Sądowi naruszenia art. 67 § 5 oraz art. 91 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że zarówno zawiadomienie o terminie rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku, jak i uzasadnienie tego wyroku zostało doręczone P. SA w W. na adres, który jest też adresem P. Spółki z o.o. w W. (W. ul. [...]). Nie zachodzi zatem nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., czyli gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Jeżeli chodzi o drugą z zarzucanych podstaw nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, to należy zauważyć, że z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że P. Spółka z o.o. w W. powstała w wyniku przekształcenia P. SA w W. Z art. 552 k.h. wynika, że spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru. Przepis ten jest wyrazem zasady kontynuacji a nie sukcesji. Niezasadne są zatem twierdzenia o doręczeniu zawiadomień o terminie rozprawy i odpisu wyroku podmiotowi nieistniejącemu. P. SA w W. także po przekształceniu istniał tyle, że jako P. Spółka z o.o. w W. Zaistniała sytuacja nie przystaje zatem do hipotezy art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., według którego nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Wobec tego także ten zarzut nieważności postępowania nie jest usprawiedliwiony. Jeżeli chodzi o pozostałe podstawy kasacyjne to należy przede wszystkim zauważyć, że podstawy te sprowadzają się do polemiki z oceną prawną wyrażoną przez NSA w prawomocnym wyroku z 16 stycznia 2013 r., sygnatura akt II OSK 1706/11 i już z tego powodu nie mogą być uwzględnione. NSA w tym wyroku wyraźnie stwierdził, że roboty budowlane, których dotyczy sprawa, wymagały pozwolenia na budowę oraz że wymagane było sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Te okoliczności, według NSA, powinny być przede wszystkim uwzględnione przy ocenie, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] stycznia 2006 r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy przez P. SA w W. stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży kościoła pod wezwaniem [...] w Ż. przy ul. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a więc także NSA rozpoznający sprawę obecnie. Mając to na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.