II SA/Wa 578/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego T. B. kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania T. B. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż T. B. oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] października 2012 r. (data wpływu) wystąpił o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] września 2011 r. Z załączonej dokumentacji wynikało, że zainteresowany wraz z żoną posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nastąpił rozpad związku małżeńskiego państwa B. Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego [...] o podział majątku dorobkowego, zainteresowany utracił tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Po przeanalizowaniu zaistniałego stanu faktycznego w dniu [...] listopada 2012 r. wydano decyzję odmawiającą T. B. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy funkcjonariusz odniósł się do art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, twierdząc, że to przepisy ustawy kreują prawo do równoważnika, a nie przepisy rozporządzenia powołane w decyzji jako podstawa odmowy uwzględnia wniosku strony. Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego i rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż prawo do przedmiotowego świadczenia wywodzi się z ustawy o Policji, jednak art. 92 ust. 2 tejże ustawy nakłada obowiązek na Ministra Spraw Wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem podmiotów uprawnionych do jego otrzymania. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., szczegółowo określa przypadki, kwalifikujące policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W świetle § 1 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. Przepis ten wyraźnie wskazuje "utracił lub zrzekł się" i nie pozostawia możliwości własnej interpretacji oraz analizowania w jakich okolicznościach policjant utracił prawo do lokalu. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zainteresowany z dniem [...] września 2011 r., tj. z dniem wydania postanowienia o podział majątku dorobkowego, na mocy którego lokal przy [...] został przyznany na wyłączność byłej żony skarżącego, M.B., utracił prawo do zajmowanego lokalu. Tym samym brak jest podstaw prawnych do ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, pełnomocnik strony zarzucił kwestionowanej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przyznanie lokalu mieszkalnego przy [...], stanowiącego majątek dorobkowy, A. H. uzasadnia zastosowanie ww. przepisów, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego oraz obrazę przepisów prawa procesowego, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że T. B. utracił prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia i art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, bowiem na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...], spółdzielczy lokal mieszkalny zakupiony w dniu [...] stycznia 2007 r., przyznany został A. H. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wywodzi się z prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, o czym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w dalszej części zwanej ustawą. W sytuacji gdy nie dokonano przydziału lokalu mieszkalnego, funkcjonariuszowi przysługują ekwiwalentne formy realizacji tego prawa, w tym prawo do równoważnika pieniężnego. Z powyższego oraz brzmienia przepisu art. 95 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że ocena prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powinna zostać dokonana w oparciu o ww. przepis oraz art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. W konsekwencji funkcjonariusz nie ma zaspokojonego prawa do lokalu mieszkalnego, jeżeli on lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, co rodzi prawo do równoważnika pieniężnego. W niniejszej sprawie skarżący na skutek orzeczenia Sądu Rejonowego dla [...] utracił prawo do lokalu. Jednak w ocenie skarżącego ta okoliczność nie pozbawia go prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepisy na które powołuje się organ, tj. § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, mają rangę podustawową i nie mogą być stosowane w kolizji do przepisów rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje zatem badanie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola wydanych decyzji wykazała, iż zaskarżone decyzje nie odpowiadają przepisom prawa, co spowodowało uchylenie obydwu rozstrzygnięć przez Sąd. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Natomiast przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w świetle postanowień art. 95 ust. 1 powołanej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA wymienia negatywne przesłanki, których istnienie wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast § 1 ust. 2 pkt 1-5 rozporządzenia określa przypadki, kiedy funkcjonariuszowi nie przyznaje się prawa do przedmiotowego świadczenia, m.in. w sytuacji gdy utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1 (pkt 1). Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu jest świadczeniem zastępczym przyznawanym policjantom do czasu zrealizowania prawa do lokalu przez jego przydział lub przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, ze względu na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w przytoczonym art. 95 ust. 1 ustawy. Przepisy ustawy o Policji przewidują, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje prawo do lokalu w razie zaistnienia określonych przesłanek. Funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2), albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 95 ust. 1 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, mają prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji. Dokonując oceny, czy funkcjonariuszowi przysługuje prawo do świadczenia ekwiwalentnego, jakim jest równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, nie można pominąć uprawnień funkcjonariusza do świadczenia podstawowego – przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji. Innymi słowy, organ oceniając przesłankę z § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, nie może pominąć rozwiązań systemowych, zawartych w rozdziale 8 ustawy o Policji. W tym wypadku zastosowanie wykładni językowej powołanego przepisu rozporządzenia wykonawczego jest niewystarczające i wymaga sięgnięcia do wykładni systemowej i celowościowej. W niniejszej sprawie skarżący wspólnie z małżonką posiadał tytuł prawny (własnościowe spółdzielcze prawo) do lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Jednakże po rozwodzie, mocą postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2011 r. sygn. akt [...] dokonano podziału majątku dorobkowego byłych małżonków A. H.i T. B. w ten sposób, że przedmiotowy lokal mieszkalny (o wartości [...] zł) Sąd przyznał na wyłączną własność A.H. bez spłat i dopłat na rzecz T. B., natomiast wymienionemu przyznał na wyłączną własność samochód osobowy (wartości [...] zł). W wyniku podziału majątku skarżący nie tylko utracił tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, ale też z tego powodu nie uzyskał dochodu, który mógłby przeznaczyć na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Oznacza to, iż skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nie skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji, nie zbył także własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub dom. Zatem skarżący w rozumieniu przepisów art. 88 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy o Policji spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie przydziału dokonanego decyzją administracyjną. Spełnia także przesłanki z art. 92 ust. 1 tej ustawy warunkujące otrzymanie świadczenia ekwiwalentnego. W § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia jest mowa o "utracie" lub zrzeczeniu się prawa do lokalu dotychczas zajmowanego. Zarówno ustawa o Policji jak i rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - nie określa pojęcia "utrata prawa do lokalu". Wg Słownika języka polskiego – "utracić" oznacza zostać pozbawionym czegoś, stracić. Zdaniem Sądu przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest zależna od woli funkcjonariusza. W analizowanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją zgoła odmienną, kiedy to funkcjonariusz został pozbawiony prawa do lokalu mieszkalnego orzeczeniem Sądu, będącym konsekwencją orzeczonego rozwodu. Zatem dokonana przez organ orzekający w niniejszej sprawie wykładnia językowa przepisu § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia nie może być uznana za prawidłową. W sposób nieuzasadniony, sprzeczny z przepisami ustawowymi, pozbawia funkcjonariusza prawa do świadczenia ekwiwalentnego, w sytuacji gdy przysługuje mu uprawnienie do doświadczenia podstawowego. Nie różnicuje także statusu funkcjonariusza, który został pozbawiony (niezależnie od jego woli) prawa do lokalu, od statusu funkcjonariusza, który na skutek własnych działań pozbawił się, i w tym znaczeniu utracił prawo do lokalu. Zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpatrując sprawę z wniosku skarżącego o przyznanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Komendant Główny Policji będzie obowiązany wziąć pod uwagę powyższą ocenę prawną Sądu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.