II SA/Wa 598/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Grochowska – Jung (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi Funduszu [...] na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 134 K.p.a., uznał niedopuszczalność odwołania Funduszu [...] od pisma Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...], zmodyfikowanego pismem z dnia [...] września 2012 r., w przedmiocie uznania kolekcji zdjęć [...] za część państwowego zasobu archiwalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] poinformował [...] Funduszu [...] ([...]), że kolekcja zdjęć [...], która pozostaje w dyspozycji [...], stanowi część państwowego zasobu archiwalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 z późn. zm.), dalej jako "ustawa archiwalna". Jednocześnie Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych powiadomił, że stanowisko to dotyczy wszystkich zdjęć wchodzących w skład kolekcji, bez względu na to, czy występują one w wielu egzemplarzach i czy możliwa jest identyfikacja wszystkich osób uchwyconych na fotografiach, przekazanie stanowiska [...] zostało poprzedzono ekspertyzą dokumentacji, przeprowadzoną w dniach [...] i [...] lipca 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r. [...] wezwał, na podstawie art. 52 § 3 P.p.s.a., Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc między innymi wątpliwości co do przynależności przedmiotowych zdjęć do narodowego zasobu archiwalnego oraz co do statusu prawnego [...]. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w piśmie z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] zmienił swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie nieuznania za materiały archiwalne odbitek pozytywowych, stanowiących powielenie tego samego zdjęcia w tym samym formacie (tzw. kolejne egzemplarze). Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], zatytułowanym "odwołanie", [...] odwołał się od stanowiska Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], zmodyfikowanego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]. Uzasadniając postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r., Naczelny Dyrektor wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność odwołania, ponieważ zaskarżone stanowisko w zakresie przynależności określonych dokumentów do państwowego zasobu archiwalnego (w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy archiwalnej), nie zostało wydane w formie decyzji administracyjnej. Podkreślił, iż nie można domniemywać formy działania organu administracji publicznej, zatem, aby organ mógł wydać decyzję w rozumieniu art. 107 K.p.a. musi istnieć norma prawa materialnego, dająca mu takie uprawnienie. Organ wyjaśnił, że ustawa archiwalna nie wskazuje, aby informacja Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w zakresie przynależności dokumentów do państwowego zasobu archiwalnego, udzielana była w formie decyzji administracyjnej lecz w formie czynności z zakresu administracji publicznej innej niż decyzja lub postanowienie. Zatem jej zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwe jest po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i art. 10 K.p.a., tj. naruszenie zasady postępowania administracyjnego (zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, zasady udzielania informacji, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie: art. 124 § 2 K.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia - wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia i brak wyjaśnienia stronie motywów prawnych rozstrzygnięcia organu; art. 134 K.p.a., polegające na błędnej wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu poprzez bezprawne uznanie, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja administracyjna, lecz inna czynność z zakresu administracji; art. 1 i art. 15 oraz art. 21 względnie 12 a ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach i przepisów rozporządzenia z dnia 25 lipca 1984 r. Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki w sprawie szczegółowego zakresu działania Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych (Dz. U. 41, poz. 218) w związku z art. 6 K.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię, skutkującą uznaniem, iż wymienione przepisy uprawniają Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do rozstrzygnięcia w trybie władczym o tym, że zdjęcia wchodzące w skład kolekcji zdjęć fotografa [...], stanowiące własność Funduszu, stanowią państwowy zasób archiwalny, co w konsekwencji prowadzi do bezprawnego nałożenia obowiązku na [...] Funduszu i łamie zasadę praworządności, statuowaną w art. 6 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie bezskuteczności poprzedzających to postanowienie rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych) podjętych w sprawie, którym nadano postać pism - tj. pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, zmodyfikowanego pismem z dnia [...] września 2012 r. [...] i umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Niniejsza skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 K.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 K.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 K.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ, wydając bowiem zaskarżone postanowienie, stwierdził, że stanowisko w zakresie przynależności określonych dokumentów do państwowego zasobu archiwalnego (w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy archiwalnej) nie ma formy decyzji administracyjnej, a jest czynnością materialno-techniczną. W ocenie Sądu stanowisko to w pełni zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniu skarżącego należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nie wydał decyzji administracyjnej, a jedynie pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] poinformował [...] Funduszu [...] ([...]), że kolekcja zdjęć [...], która pozostaje w dyspozycji [...], stanowi część państwowego zasobu archiwalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 z późn. zm.). Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 K.p.a. Można natomiast potraktować je jako czynność materialno-techniczną, która podlega kontroli sądowoadministarcyjnej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zresztą nie miał wątpliwości co do konieczności zastosowania tego właśnie środka, ponieważ pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., w ustawowym terminie, takiego wezwania dokonał. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że skoro pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] nie stanowiło decyzji administracyjnej, to pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie" nie mogło być potraktowane jako odwołanie. Brak było bowiem podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zatem organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., bowiem brak decyzji organu I instancji wykluczał możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym głównych zasad postępowania administracyjnego, należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w zakresie niedopuszczalności odwołania, prawidłowo ocenił i rozstrzygnął powyższą kwestię, o czym wyczerpująco informował skarżącego. Sąd nie odniósł się natomiast do zarzutów skargi w zakresie w jakim dotyczą one słuszności, bądź też nie, stanowiska organu w zakresie przynależności przedmiotowych zdjęć do państwowego zasobu archiwalnego (w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy archiwalnej), ponieważ ocena tego stanowiska wykracza poza zakres niniejszego postępowania i mogłaby być wyrażona przez sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu, po skutecznym wniesieniu skargi na czynność materialno-techniczną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.