II SA/Go 249/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi M Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] pażdziernika 2012 r. M sp. z o.o., powołując się na przepisy art. 240 § 1 pkt 11, art. 241 § 1, art. 241 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych i w zw. z ustawą z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych, przy pominięciu art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych w zw. z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11), zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Jako podstawę wniosku o wznowienie strona wskazała orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C – 217/11, opublikowanego w dniu 29 września 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12). W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r., dotyczy wykładni w zakresie charakteru zaskarżonych norm prawa krajowego, a konkretnie art. 129 ust. 2, art. 135 ust.2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, w odniesieniu do dyrektywy nr 98/34/WE. Zdaniem strony Trybunał wypowiedział się pozytywnie co do technicznego charakteru wskazanych regulacji ustawy o grach hazardowych. Strona wskazała, że wyrok TSUE ma moc wiążącą wszystkie sądy krajowe oraz organy administracji publicznej, które mają obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z wytycznymi zawartymi w tymże wyroku. Rzetelna analiza doprowadzi do ustaleń, w wyniku których przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w tym przepis art. 129 ust. 2, zostaną zakwalifikowane do kategorii przepisów technicznych objętych obowiązkową notyfikacją w Komisji Europejskiej. Zasadniczym skutkiem niedopełnienia obowiązku notyfikacji jest bezskuteczność takich przepisów technicznych, co oznacza że nie można ich stosować i egzekwować w obrocie prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej, powołując się na przepis art. 243 § 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (DZ.U. z 2012r. poz. 749 ze zm.) w związku z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012r. poz. 270) odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności, organ wskazał na treść przepisu art. 128 ustawy Ordynacja podatkowa, który statuuje zasadę trwałości decyzji podatkowych. Dalej organ zauważył, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], ale należy zauważyć, że strona na tę decyzję złożyła również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., a następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która jeszcze nie została rozpoznana. Wskazując na treść przepisu art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ zauważył, że przepis ten nie reguluje kwestii dotyczącej dopuszczalności wszczęcia przez organ postępowania wznowieniowego lub nieważnościowego, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Jednakże na tle tego przepisu w doktrynie oraz orzecznictwie utrwalił się pogląd, że prawnie skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadminstracyjnego należy zatem przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Organ wyraził pogląd, zgodnie z którym po wniesieniu skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ podatkowy jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reasumując za niedopuszczalne uznał organ wszczęcie przez Dyrektora Izby Celnej postępowania w zakresie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności tej decyzji. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o jej zmianę i uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 240 §1 i 241 ustawy Ordynacja podatkowa. Strona wskazała, że podstawową zasadą weryfikacji decyzji jest zasada prymatu orzeczeń organów administracji. Kontrola sądowa jest natomiast etapem późniejszym, zaś ustawodawca dąży do umożliwienia organom wydania decyzji samodzielnie. Odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie w przypadku enumeratywnie stwierdzonych przesłanek niedopuszczalności tego wznowienia. Wśród tych przesłanek nie znajduje się okoliczność równoległego prowadzenia postępowania przez Sąd Administracyjny, w szczególności z uwagi na fakt, że przedmiot obu postępowań jest inny. Niedopuszczalność należy interpretować więc ściśle i odnosić do tych przypadków, kiedy ze swej istoty postępowanie nie tyle doznaje przemijających przeszkód, ale w sposób trwały i pewny nie ma prawnych możliwości jego prowadzenia. W szczególności wobec braku prawomocnego wiążącego organ orzeczenia sądowego w tej sprawie nie zachodzi niedopuszczalność postępowania, w sytuacji tej nie występuje bowiem okoliczność przewidziana w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w całości podtrzymał argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji. Od decyzji organu drugiej instancji M sp. z o.o. wniosła skargę. Skarżąca zarzuciła, naruszenie przepisów art. 243 § 1 i § 3 w zw. z art. 240 § 1, art. 201 § 1 pkt 2 w zw. z art. 243 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (DZ.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Nadto stwierdziła, że postępowanie sądowe oraz wznowieniowe nie wykluczają się wzajemnie. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych wystąpi w przypadku zbiegu podatkowego postępowania odwoławczego przed II instancją oraz postępowania z wniosku o wznowienie postępowania. Skarżąca wskazała na treść art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w jej ocenie, dopuszcza zbieg obydwu postępowań. Zdaniem skarżącej w sytuacji odwrotnej, aniżeli przewiduje przepis art. 56 p.p.s.a., sąd jest uprawniony do dalszego rozpatrywania sprawy, natomiast organ winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 201 § 1 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sytuacji, gdy na decyzję tę wniesiona została skarga do sądu administracyjnego i toczy się postępowanie sądowoadministracyjne. Przede wszystkim należy wskazać, że wznowienie postępowania jest jedną z instytucji procesowych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych, które mimo że są dotknięte wadami kwalifikowanymi, funkcjonują w obrocie prawnym. Przesłanki wznowienia postępowania podatkowego zostały enumeratywnie wymienione w art. 240 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Jedną z przesłanek wznowienia, na którą powołuje się skarżąca, wskazaną w art. 240 §1 pkt 11 ustawy Ordynacja podatkowa, jest orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości mające wpływ na treść wydanej decyzji Zgodnie z treścią art. 243 § 1 i § 3 ustawy Ordynacja podatkowa w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, natomiast odmowa wznowienia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa wznowienia postępowania wiąże się z niedopuszczalnością wznowienia, która może nastąpić z przyczyn podmiotowych (np. gdy z żądaniem występuje podmiot niebędący stroną postępowania), jak i przedmiotowych (np. gdy decyzja nie jest ostateczna), a w niektórych przypadkach z uwagi na upływ terminu. Ponadto, jako niedopuszczalne uważa się żądanie wznowienia postępowania w sprawie , która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Trzeba bowiem zauważyć że decyzja ostateczna może być przedmiotem kontroli zarówno przez sąd administracyjny (wyniku wniesienia skargi), jak i postępowania o charakterze nadzwyczajnym, co w konsekwencji prowadzi do zbiegu postępowań weryfikacji decyzji ostatecznej. Zarówno jednak względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz wydawania rozbieżnych orzeczeń przez organy administracji publicznej i sąd administracyjny (T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 56). Z powyżej przedstawionych względów w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że dwa konkurencyjne wobec siebie tryby weryfikacji decyzji ostatecznych, a zatem administracyjny i sądowoadministracyjny, wzajemnie się wykluczają, dlatego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. FPS 12/99. W uzasadnieniu Uchwały Sąd stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. NSA podzielił pogląd wyrażony w wyrokach NSA (wymienionych w uzasadnieniu uchwały), zgodnie z którym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA (według obowiązującego w tamtej dacie stanu prawnego). Skutkiem wniesienia skargi do sądu jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Wskazać w tym miejscu wypada na treść przepisu art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. poz. 1270), zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe ulega zawieszeniu. Przepis powyższy formułuje zasadę wyłączenia dwutorowości postępowania kontrolnego, ale tylko w odniesieniu do postępowania sądowego. Należy jednak przyjąć, że w celu skutecznego i konsekwentnego zapobieżenia takiej dwutorowości kontroli w stosunku do decyzji ostatecznej, zasada ta musi działać w obydwie strony, tj. nie można akceptować żądania wznowienia postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Na miejscu będzie ponowne zwrócenie uwagi na aktualną w procedurze zasadę ekonomiki procesowej. Skoro dany akt jest już poddany kontroli sądowej, nie ma potrzeby wszczynania postępowania nadzwyczajnego w celu weryfikacji tegoż samego aktu prawnego, tym bardziej, że po wniesieniu skargi do sądu organ ma możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 54 § 3 p.p.s.a. W tej sytuacji procesowej wszczęcie postępowania wznowieniowego, a następnie jego zawieszenie w oparciu o przepis art. 201 § 1 Ordynacji podatkowej, prowadziłoby do jednoczesnego uruchomienia kolejnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko wynika z zastosowania wykładni funkcjonalnej i systemowej przytoczonych przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 20 pażdziernika 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 528/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK/141/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. oraz decyzje organów obydwu instancji. Wnioskiem z dnia [...] pażdziernika 2012r. (data wpływu do organu – 29 pażdziernika 2012r.) skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. A zatem w dacie składania wniosku o wznowienie postępowania zostało wszczęte postępowanie sądowej kontroli ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...], a sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ramach tegoż postępowania organ administracyjny, na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a. mógł skargę uwzględnić. Mając na uwadze przedstawione powyżej stanowisko, należało uznać, że w sytuacji niniejszej sprawy wszczęcie postępowania wznowieniowego nie było dopuszczalne. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.